关于印发金华市本级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法的通知
浙江省金华市人民政府
关于印发金华市本级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法的通知
金政发〔2012〕110号
市政府各部门：
《金华市本级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》已经市政府第34次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。
金华市人民政府
2012年9月21日
金华市本级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范和加强市本级行政事业单位国有资产配置管理，合理配置国有资产，防止铺张浪费，降低行政成本，实现资产管理与预算管理、财务管理的有机结合，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《浙江省人民政府关于印发浙江省行政事业单位国有资产管理暂行办法的通知》（浙政发2009〔178〕号和《金华市本级行政事业单位国有资产管理暂行办法》（金政发〔2010〕55号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市本级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关以及各类事业单位和社会团体等（以下简称行政事业单位）国有资产的配置管理活动。
第三条 行政事业单位固定资产配置范围是指国家《固定资产分类与代码》（GB/T14885-2010）中明确规定的固定资产，主要包括：
（一）土地、房屋及构筑物；
（二）通用设备；
（三）专用设备；
（四）文物和陈列品；
（五）图书、档案；
（六）家具、用具、装具及动植物。
第四条 本办法所称资产配置是指市本级行政事业单位为保证履行职责需要，按照国家有关法律、法规和规章、制度规定的标准和程序，通过购置（建）、租赁或者调剂等方式为单位配备资产的行为。
第五条 行政事业单位国有资产配置应当遵循以下原则：
（一）与行政事业单位履行职能需要相适应的原则；
（二）勤俭节约、绿色环保的原则；
（三）科学、合理优化资产结构的原则；
（四）调剂、租赁、购置（建）相结合的原则；
（五）资产配置与预算管理、财务管理相结合的原则。
第六条 行政事业单位国有资产配置应当符合以下条件：
（一）现有资产无法满足行政事业单位履行职能的需要，未达到规定的资产配置标准；
（二）难以与其他单位共享、共用相关资产；
（三）难以通过市场购买服务方式代替资产配置，或者采取市场购买服务方式成本过高；
（四）现有资产按规定进行处置后需重新配备（超编超标资产除外）；
（五）其他经批准予以配置资产的事项。
第七条 市财政部门负责市本级行政事业单位国有资产配置管理工作，会同有关职能部门研究制定市本级行政事业单位的资产配置标准，审批资产配置事项。
行政事业单位主管部门负责管理本部门及所属单位资产配置工作，配合市财政部门研究制定本行业或本部门专用资产的配置标准，审核所属单位资产配置事项。各单位负责做好本单位资产配置日常管理和报批手续，组织实施具体的资产配置工作。
第二章 配置标准和定编管理
第八条 资产配置标准是对配置资产的数量、价格和技术性能所作的统一规定，是编制和审核资产配置预算、实施政府采购、评价单位资产配置合理性的重要依据。
第九条 资产配置标准由市财政部门会同有关部门根据国家有关政策、社会经济发展状况、技术水平以及资产普及程度，并根据市场价格变化等因素，适时作出调整、完善和更新。
按职责权限由国家或省有关职能部门统一制定配置标准的，从其规定。
第十条 资产配置实行定编管理。行政事业单位拟配备有统一配置标准资产的，应当根据规定的配置标准、单位人员编制、内设机构、人员级别、特殊岗位以及其他特殊需要等情况，研究提出本单位应配置的各类资产的最高数量限额，经主管部门对其必要性、合规性、可行性进行审核后，报市财政部门。由市财政部门根据资产配置标准、单位具体情况、国家相关政策以及财力可能等情况进行综合平衡，审核认定该单位相关资产配置编制数。
各单位拟配备尚未制定配置标准资产的，由各单位根据保障需要、科学合理的原则，详细测算后提出该项资产应当配置的最高数量限额，经主管部门审核认定后，报市财政局备案。经市财政局备案确认后，可暂时作为单位该项资产应配置的编制数。
第十一条 资产编制审定后，一般不作调整。发生下列情况，可申请调整资产编制：
（一）机构合并、分立或者变更；
（二）新增内设机构和人员编制；
（三）增加工作职能和任务，导致现有资产无法满足工作需要；
（四）资产配置标准发生调整和变更；
（五）其他需要调整资产编制的特殊情况。
第十二条 行政事业单位资产应严格按规定标准配置，能通过调剂、租赁解决的，原则上不重新购置（建）。没有规定配置标准的，要从实际需要出发，厉行节俭，从严控制。
第三章 资产配置预算
第十三条 资产配置预算是部门预算的重要组成部分。行政事业单位必须根据预算管理要求在部门预算中编制资产配置预算，明确配置资产的相关内容。
第十四条 资产配置预算编制，应当根据部门预算编制要求进行。
行政事业单位在编制部门预算时，根据单位实际工作需要、现有资产存量和使用状况，在本单位预算年度资产配置数量限额以内，编制资产配置预算，经主管部门审核后报市财政部门。对土地、房屋等的购置（建），需附送相关职能部门的审批材料。
市财政部门根据单位资产配置数量限额和财力可能，对上报的资产配置预算进行审核，在批复各单位部门预算时一并批复资产配置预算。
第十五条 行政事业单位必须严格按照批准的资产配置预算组织实施，不得办理无预算资产购置（建）事项。年度预算执行中如确需对已批准的资产配置预算作调整的，须按原报批程序报经批准。行政事业单位在年度预算执行中追加预算涉及资产配置的，应根据资产存量、资产配置标准等情况，提出资产配置预算追加方案，明确具体购置（建）资产数量，经主管部门审核，报市财政部门审批。预算执行中累计增加的资产配置数量不得超过预算年度资产配置数量限额。
第十六条 经批准召开重要会议、举办大型活动及开展临时性、应急性工作需要配置资产的，原则上应通过调剂、租赁、共享共用等方式解决。确需购置（建）的，应提出资产购置（建）计划，列明资产购置（建）项目、数量和事由，报市财政部门审批。承办单位应做好相应的资产管理工作。
第四章 管理与监督
第十七条 市本级行政事业单位要指定专人负责本单位资产的领用、保管和清点等工作，明确资产管理人员和使用人员责任，保证国有资产的安全完整。
第十八条 资产调剂按照《金华市本级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》（金市财资〔2010〕221号）相关规定程序办理。
第十九条 行政事业单位购置（建）纳入政府采购范围的资产，应当依法实施政府采购。
第二十条 行政事业单位资产管理部门应对购置（建）、调剂、无偿调拨、接受捐赠取得资产以及其他依法确认为国家所有的资产进行验收登记，建立资产卡片和实物资产明细账，其中房屋建筑物等重要资产要在工程完工后，及时进行竣工决算和审计，按规定办理有关权属证明，并及时将配置资产的有关入库凭证等材料送单位财务部门。单位财务部门应根据资产管理部门出具的资产凭证和房屋建筑物竣工决算等资料，按财务制度中各类资产计价方式的相关规定，及时进行账务处理，确保账实相符。
第二十一条 行政事业单位资产配置工作完成后，应及时将相关信息录入金华市行政事业单位资产管理信息系统。
第二十二条 行政事业单位使用上级资金购置（建）资产的，应报财政部门审批。对上级部门直接配置、调拨、奖励及接受捐赠等资产，应报财政部门备案，并在金华市行政事业单位资产管理信息系统中详实记录。
第二十三条 各主管部门要认真履行国有资产管理职责，加强对所属行政事业单位国有资产配置的监督管理，及时发现和制止资产配置中的各种违法、违纪行为，维护国有资产的安全、完整，提高资产使用效率。
第二十四条 财政部门会同监察、审计等有关部门，对各行政事业单位资产配置管理活动情况进行监督检查，对违反本办法擅自购置（建）资产、超编超标购置（建）资产的，依据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令427号）等有关规定追究有关责任人的责任。
第五章 附 则
第二十五条 市本级各主管部门可根据本办法规定，结合本部门的实际情况，制定具体的实施细则，并报市财政部门备案。
第二十六条 其他社会团体和民办非企业单位使用财政性资金配置资产的，参照本办法执行。
第二十七条 本办法由市财政部门负责解释。
在房屋租赁中，经常发现出租人在签订合同之前就已经知道承租人用于转租，比如与中介公司签订租赁合同，但是在合同中定有“不得转租”条款以应付上级部门的检查，或者当事人对转租条款约定不明，比如只规定了“不得转租”，而没有约定相应的法律责任等。而一旦双方发生纠纷，此时如何认定该约定条款的性质与效力则显得重要起来。
一、转租合同效力的司法认定
对于转租合同的效力，我国学界和实务界有三种观点，即有效说、无效说以及效力待定说。笔者认为：首先，我国学界和司法界的主流观点并没有采用处分行为和负担行为的二元划分，即使有的学者进行了划分，也对什么是处分行为，哪些物权行为为处分行为存在争论。其次，我国的立法并没有采用处分行为和负担行为二元划分，我国物权法上的处分行为与作为二元划分法来源地的德国法上的处分行为存在差异。最后，租赁权在我国立法上并不是物权，由于物权法定原则，设定租赁权的行为并不是物权行为，而是设定债权债务的行为。尽管在学界也有学者认为租赁权具有物权的性质，但是并不主流，而且租赁权的物权化也只是为了更好的使承租人占有、使用租赁物，而不是创设、变更或者消灭物权。所以，我国的立法不能采取有效说，有效说、效力待定说的前提是租赁权是负担行为而不是物权行为，主张物权行为的独立性；也不能采取无效说，因为原租赁合同和转租合同并不是真正意义的主从合同，不能彻底否定合同的相对性。所以，我国对于转租合同的效力进行了适合国情的规定。
对于房屋转租，我国合同法第224条规定：承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人未经承租人同意转租的，出租人可以解除合同。第228条规定：因第三人主张权利，致使承租人不能对租赁物使用、收益的，承租人可以要求减少租金或者不支付租金。而当第三人为出租人，承租人为次承租人的，转租合同明显有效。综上，承租人转租房屋的前提是经出租人同意，但是未经同意转租的，承租人只是可以解除合同，而非合同无效。《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第16条规定：出租人知道或者应当知道承租人转租，但在六个月内未提出异议，其以承租人未经同意为由请求解除合同或者认定转租合同无效的，人民法院不予支持。而从相反方向推定，未经出租人同意，转租合同未必无效。但是在最高法院民一庭负责人解读《解释》即就相关问题答记者问时，明确了未经出租人同意的转租合同为无效合同。但是应该看到最高院的司法解释是在平衡出租人、承租人和次承租人利益的基础上，是在平衡静态财产安全以及动态财产安全的情况下，是在平衡交易安全和交易稳定的主旨上做上述规定的。因而，认定转租合同的效力首先应该适用《解释》第16条的推定同意，然后再考虑是否经过出租人同意，即两者是特殊条款、例外条款与一般条款、原则条款的关系。
二、合同中约定的“不得转租”条款的性质与效力
对于当事人约定的“未经同意不得转租”的条款，有意见认为其是违约责任条款，承租人未经出租人同意转租房屋的，转租合同有效，但是承租人须向出租人承担违约责任；也有意见认为其是授权条款，其认为租赁合同的签订含有出租人对承租人身信赖利益在内，因而合同中约定可以转租的即视为出租人对承租人进行了授权，如果规定了“不得转租”条款，则视为承租人没有权利对外出租，否则为无权处分合同；还有意见认为应该正确认识当事人对于合同转租的约定与《解释》16条法律推定同意条款之间的关系，即是优先适用推定同意的法律拟制条款，还是优先适用当事人之间的约定？
首先，就违约责任说而言，笔者认为“未经同意不得转租”的条款，是否具有违约条款性质，需要结合合同的具体约定来认定，不能以偏概全。如果当事人之间约定了擅自转租的违约金、解除合同或者赔偿条款等违约责任形式的，则具有违约责任条款性质，如果只是规定了不得转租，并没有规定后果或者违约责任的，是否具有违约责任条款仍不明确。而且从其法律性质而言，不得转租条款，不但是违约责任条款，而且是重大违约责任条款，具有决定原租赁合同与转租合同效力的性质。
其次，就授权条款说，笔者认为，虽然出租人和承租人签订租赁合同在很多情况下基于对于承租人的信赖，但是即便基于此，在合同中是否约定不得转租条款，也无法表明承租人是否获得了出租人的授权，两者之间没有关系。
最后，应该正确认识当事人之间关于转租条款的约定，按照合同法的精神和原则，当事人之间的约定明确且不违背法律法规的强制性规定即合法有效，应该适用当事人之间的约定。而《解释》16条并不是法律法规中的强制性规定，其从性质上属于最高人民法院为了处理案件而作的法律推定，属于一种司法技术，但是其有明确的适用前提，即当事人之间没有约定或者约定不明确。而一旦约定明确，法律行为的效力和责任也是明确的，不需要适用司法推定技术。因而当事人之间若有约定且明确时，则约定应该得到遵守；当事人之间约定了擅自转租可以解除合同或者确认转租合同无效的，而没有规定权利的行使期间，或者仅约定了不得转租的，或者对于转租没有约定的，才可依照《解释》第16条的规定予以补充适用，从而稳定法律关系，促进交易。可见，《解释》第16条虽然是特殊条款，是一种法律的推定，但是并不是适用于所有的当事人知道或者应当知道的情形，而只适用于当事人对于转租的责任和后果没有约定或者约定不明的情形。
三、名实不符的转租条款的性质与效力
转租条款名实不符的，即约定不得转租的，但是出租人事前就知道承租人要转租的，或者双方签订不得转租的合同条款只是应付相关单位的检查，那么如何认定此类转租条款的性质与效力？
因此，笔者认为，如果有证据证明双方的意思表示真实且一致同意转租的，则应该按照双方的意思表示以及真实履行情况认定不得转租的条款已经被修改，双方达成了新的转租条款，从而按照“房屋可以转租”认定。如果没有证据证明出租人已经知道承租人用于转租的，此时就应该按照约定优先的原则处理；如果约定不明确的，则按照上述法律推定同意与当事人之间约定的转租条款之间的关系来适用法律，即优先适用推定同意条款，然后再适用未经同意的条款。
（作者单位：北京铁路运输中级法院）
