国务院工资制度改革小组、劳动人事部关于地质矿产部直属野外地质勘探队工作人员工资制度改革问题的通知
国务院工资制度改革小组 等
国务院工资制度改革小组、劳动人事部关于地质矿产部直属野外地质勘探队工作人员工资制度改革问题的通知
1985年12月11日，国务院工资制度改革小组、劳动人事部
地质矿产部：
你部制定的《地质矿产部直属野外地质勘探队工作人员工资制度改革实施方案》，经我们研究提出意见，已经中央、国务院领导同志同意，现将文件转发给你们，请按照执行。
各省、自治区、直辖市人民政府所属的野外地质勘探队，可根据本方案的规定，制定适合本地区实际情况的野外地质勘探队工作人员工资制度改革的实施方案贯彻执行，并抄报国务院工资制度改革小组和地质矿产部备案。
国务院有关部门和直属机构所属的地质勘探队，原本就是执行原地质部野外地质队工资标准的，这次工资改革仍可按上述方案执行；原来没有执行原地质部野外地质队工资标准的，需要报国务院工资制度改革小组批准后，方可改按上述方案执行。
附：地质矿产部直属野外地质勘探队工作人员工资制度改革实施方案
根据中共中央、国务院下达的《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》和国务院工资制度改革小组、劳动人事部《关于实施国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案若干问题的规定》，结合地质部门的实际情况，对地质矿产部直属野外地质勘探队工作人员的工资制度改革，提出如下实施方案。
一、地质矿产部直属野外地质勘探队各类行政管理人员和专业技术人员实行以职务工资为主要内容的结构工资制，工人实行以岗位工资为主要内容的结构工资制。结构工资由基础工资、职务（岗位）工资、工龄津贴和奖励工资四个部分组成。
（一）职务（岗位）工资。
行政人员按担任的行政管理职务确定职务工资，专业技术人员按担任的专业技术职务确定职务工资，职务工资随职务或工作的变动而变动。
1．野外地质勘探队行政人员和工程技术人员基础工资、职务工资标准见附表一、二。其职务的职责要求、人员结构比例和聘任办法另行规定。
2．野外地质勘探队工人基础工资、岗位工资标准见附表三。
（二）基础工资、工龄津贴、奖励工资按国家规定的标准执行。
二、职务（岗位）工资的套改办法。为了保持野外地质勘探队同国家机关同级人员的合理工资差距，可按套改新工资标准对照表执行，详见附表五。
三、野外地质勘探队地区工资补贴的计发办法。
（一）野外地质勘探队现行地质五类和五类以上工资区的职工，均执行地质四类工资区的基础工资和职务工资标准。并以此为基数，按现行地质工资类区的比例，另外计发地区工资补贴。野外地质勘探队地质三、四类工资区基础工资、职务工资标准及五类以上工资区地区工资补贴标准见附表四。
（二）有些地区的野外地质勘探队根据规定按原工资标准的一定百分比发给部分地区生活费补贴的，这次工资制度改革，其生活费补贴也应按劳人薪〔1985〕20号文件规定的办法折算为地区工资补贴，折算后的地区工资补贴与前项合并计发。折算后的地区工资补贴的比例，应报地质矿产部批准，批准后，报国务院工资制度改革小组备案。其现行地区生活费补贴是按绝对金额计发的，一般不予变动，个别现行标准偏低需要调整的，由各地质矿产局提出意见，商得当地劳动人事部门同意后报地质矿产部审查并经国务院工资制度改革小组批准后实行。
四、调整野外地质勘探队工资类区。
从一九八五年七月一日起，将现行野外地质勘探队二类工资区提高到三类工资区，并按三类工资区的工资标准进行工资制度改革。
五、实施工资制度改革方案的补充规定。
（一）各地质矿产局、专业局要根据本方案确定的行政人员和专业技术人员职务名称及人员结构比例（另发），对所属单位进行定编、定员，并按规定核定各种职务的结构比例和人数限额。
（二）对每个工作人员的职务工资，采取从上到下逐级核定的办法，不搞群众评议。
工作人员的职务工资，按照现行的干部管理权限审批。
（三）专业技术人员兼任相当副科长以上领导职务、实行任期制的，职务工资按所担任两种职务中职务工资高的一种执行。
（四）野外地质勘探队工资标准只适用于野外地质勘探队，非野外地质勘探队不得执行野外地质勘探队工资标准。职工调离野外地质勘探队后，改按调入单位的工资制度执行，不再享受原野外地质勘探队工资待遇。
（五）野外地质勘探队新参加工作人员的工资待遇。
1．新参加工作的干部，均实行一年见习期，见习期间不实行结构工资制。见习期间各类学校毕业生的临时工资待遇，地质四类工资区分别为，初中毕业生44元；高中、中专毕业生50元；大学专科毕业生56元；大学本科毕业生63元；取得第二学士学位的本科毕业生和取得硕士学位的毕业研究生70元。
见习期满后，按确定的职务，领取相应的职务工资。在地质四类工资区，初中毕业生按一般办事员的最低职务工资加基础工资之和56元发给；高中、中专毕业生按办事员职务工资五级加基础工资之和63元发给；大学专科毕业生按科员职务工资六级加基础工资之和71元发给；大学本科毕业生按科员职务工资五级加基础工资之和77元发给；取得第二学士学位的本科毕业生和未取得硕士学位的毕业研究生，按科员职务工资四级加基础工资之和84元发给。少数优秀的还可以定较高的职务工资，比较差的可以定较低的职务工资。
入学前工作满一年以上的各类学校毕业生，可以不实行见习期，直接按上述定级工资标准定级。取得博士、硕士学位的毕业研究生，也不实行见习期，可以按学习成绩和工作能力明确职务，执行职务工资。
2．新参加工作的工人，仍实行学徒期、熟练期制度。学徒期熟练期间待遇，由我部另行规定。转正定级工资按附表三“注”中规定的待遇执行。
（六）这次工资制度的改革，中小学教职工从一九八五年一月一日起实行，其他人员从一九八五年七月一日起实行。
六、组织领导。
地质矿产部直属事业单位的工资制度改革，由地质矿产部统一领导实施。工资制度改革增加的工资指标，由地质矿产部下达到各地质矿产局、专业局，各单位要严格掌握，不得突破。
这次工资制度改革是对现行工资制度的一次较大的改革，要采取积极稳妥的方针有领导、有步骤地进行。各单位要统一认识，加强纪律，严格按照国家规定的政策办理，决不能各行其是。凡违背政策规定的，要检查纠正。情节严重的，要追究责任，严肃处理。同时要切实做好广大职工的思想工作和政策解释工作，以保证我部工资制度改革工作的顺利进行。
野外地质勘探队行政人员基础工资、职务工资标准表
附表一 （地质四类工资区） 单位：元／月
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|基| 职 务 工 资 | 基础工资、职务工资两项合计
职 务 |础| |
|工|------------------------------------------|----------------------------------------------
|资| 一 |二 |三 |四 |五|六| 一 | 二 |三 |四 |五 |六
------------------|--|----------------|----|----|----|--|--|----------------|----|----|----|----|----
队 长 |40|*158|*148| 138| 128| 118| 108|98|89|*198|*188| 178| 168| 158| 148| 138| 129
副队长、总工程师 |40| |*128| 118| 108| 98| 89|80|72| |*168| 158| 148| 138| 129| 120| 112
科长（分队长） |40| | | 98| 89| 80| 72|65|58| | | 138| 129| 120| 112| 105| 98
副科长（副分队长）|40| | | 80| 72| 65| 58|51|44| | | 120| 112| 105| 98| 91| 84
科 员 |40| | | 65| 58| 51| 44|37|30| | | 105| 98| 91| 84| 77| 70
办事员 |40| | | 51| 44| 37| 30|23|16| | | 91| 84| 77| 70| 63| 56
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注：表列带＊符号的工资标准，这次工资制度改革只适用于该职务中本人现工资接近上述工资标准（指
基础工资加职务工资之和）的人员。
野外地质勘探队行政人员基础工资、职务工资标准表
附表二 （地质四类工资区） 单位：元／月
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|基| 职 务 工 资 | 基础工资、职务工资两项合计
职 务 |础| |
|工|------------------------------------------|----------------------------------------------
|资| 一 |二 |三 |四 |五|六| 一 | 二 |三 |四 |五 |六
------------------|--|----------------|----|----|----|--|--|----------------|----|----|----|----|----
高级工程师 |40|*158|*148| 138| 128| 118| 108|98|89|*198|*188| 178| 168| 158| 148| 138| 129
工程师 |40| |*118| 108| 98| 89| 80|72|65| |*158| 148| 138| 129| 120| 112| 105
助理工程师 |40| | | 65| 58| 51| 44|37| | | | 105| 98| 91| 84| 77|
技术员 |40| | | 51| 44| 37| 30|23| | | | 91| 84| 77| 70| 63|
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
注：1．表列带＊符号的工资标准，这次工资制度改革只适应于职务中本人现行工资接近上述标准（指
基础工资加职务工资之和）的工程技术人员。
2．现执行地质部地质队工程技术人员修订工资标准的工程师其现行工资高于表列工程师最高基础
工资加职务工资标准之和的人员，可以按表列高级工程师以上各级基础工资加职务工资之和的
标准就近靠级。
附表三 野外地质勘探队工人基础工资、岗位工资标准表
单位：元／月
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|基| 岗 位 工 资 标 准 | 基础工资、岗位工资两项合计
岗 位|础| |
|工|--------------------------------------|----------------------------------------------
|资|一|二|三|四|五|六|七|八|九|十|一 |二 |三 |四|五|六|七|八|九|十
--------|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|--|----|----|----|--|--|--|--|--|--|--
技术工人|40|81|72|63|54|46|39|32|25|19|13| 121| 112| 103|94|86|79|72|65|59|53
普通工人|40|54|46|39|32|25|19|13| 7| | | 94| 86| 79|72|65|59|53|47| |
----------------------------------------------------------------------------------------------------
注：1．技术工人，学徒期满后考核合格的，转正时执行十级53元的工资标准，定级期执行九级59元的
工资标准。技工学校毕业生，也按此转正定级工资标准执行。
2．普通工人，熟练期满后，第一年执行八级47元的工资标准，第二年定级执行七级53元的工资
标准。
野外地质勘探队地质三、四类工资区基础工资、职务（岗位）工资标准
附表四 及五类和五类以上工资区地区工资补贴标准表 单位：元／月
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| | 四类工资区基| 地 区 工 资 补 贴 标 准
| 三类工资区 | 础工资、职务|
序|----------------------| （岗位） |--------------------------------------------------------------------------------------------------
|基|干部职务|工人岗位| 工资合计 | 五类工资区 | 六类工资区 | 七类工资区 | 八类工资区 | 九类工资区
号|础| 工资 | 工资 |--------------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------
|工|(96.78%)|(97.05%)|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人
|资| | |(100%)|(100%)|(3.51%) |(4.90%) |(7.95%) |(12.01%)|(11.03%)|(17.63%)|(19.20%)|(26.46%)|(29.08%)|(44.70%)
--|--|--------|--------|------|------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------
1|39| 153.0 | | 198 | | 7.0 | | 15.5 | | 22.0 | | 38.0 | | 57.5 |
2|39| 143.0 | | 188 | | 6.5 | | 15.0 | | 20.5 | | 36.0 | | 54.5 |
3|39| 133.5 | | 178 | | 6.0 | | 14.0 | | 19.5 | | 34.0 | | 52.0 |
4|39| 124.0 | | 168 | | 6.0 | | 13.5 | | 18.5 | | 32.5 | | 49.0 |
5|39| 114.0 | | 158 | | 5.5 | | 12.5 | | 17.5 | | 30.5 | | 46.0 |
6|39| 104.5 | | 148 | | 5.0 | | 12.0 | | 16.5 | | 28.5 | | 43.0 |
7|39| 95.0 | | 138 | | 5.0 | | 11.0 | | 15.0 | | 26.5 | | 40.0 |
8|39| 86.0 | | 129 | | 4.5 | | 10.5 | | 14.0 | | 25.0 | | 37.5 |
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| | 四类工资区基| 地 区 工 资 补 贴 标 准
| 三类工资区 | 础工资、职务|
序|----------------------| （岗位） |--------------------------------------------------------------------------------------------------
|基|干部职务|工人岗位| 工资合计 | 五类工资区 | 六类工资区 | 七类工资区 | 八类工资区 | 九类工资区
号|础| 工资 | 工资 |--------------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------
|工|(96.78%)|(97.05%)|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人|干 部|工 人
|资| | |(100%)|(100%)|(3.51%) |(4.90%) |(7.95%) |(12.01%)|(11.03%)|(17.63%)|(19.20%)|(26.46%)|(29.08%)|(44.70%)
--|--|--------|--------|------|------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------|--------
9|39| 77.5 | 78.5 | 120 | 121 | 4.0 | 6.0 | 9.5 | 14.5 | 18.0 | 21.5 | 23.0 | 32.0 | 35.0 | 53.5
10|39| 69.5 | 70.0 | 112 | 112 | 4.0 | 5.5 | 9.0 | 13.5 | 18.5 | 19.5 | 21.5 | 29.5 | 32.5 | 49.5
11|39| 63.0 | 61.0 | 105 | 103 | 3.5 | 5.0 | 8.5 | 12.5 | 11.5 | 18.0 | 20.0 | 27.5 | 30.5 | 45.5
12|39| 56.0 │ 52.5 | 98 | 94 | 3.5 | 4.5 | 8.0 | 11.5 | 11.0 | 16.5 | 19.0 | 25.0 | 28.5 | 41.5
13|39| 49.5 | 44.5 | 91 | 86 | 3.0 | 4.0 | 7.0 | 10.5 | 10.0 | 15.0 | 17.5 | 23.0 | 26.5 | 38.0
14|39| 42.5 | 38.0 | 84 | 79 | 3.0 | 4.0 | 6.5 | 9.5 | 8.5 | 14.0 | 16.0 | 21.0 | 24.5 | 35.0
15|39| 36.0 | 31.0 | 77 | 72 | 2.5 | 3.5 | 6.0 | 8.5 | 8.5 | 12.5 | 15.0 | 19.0 | 22.5 | 31.5
16|39| 29.0 | 24.5 | 70 | 65 | 2.5 | 3.0 | 5.5 | 8.0 | 7.5 | 11.5 | 13.5 | 17.0 | 20.5 | 28.5
17|39| 22.5 | 18.5 | 63 | 59 | 2.0 | 3.0 | 5.0 | 7.0 | 7.0 | 10.5 | 12.0 | 15.5 | 18.5 | 26.0
18|39| 15.5 | 12.5 | 56 | 53 | 2.0 | 2.5 | 4.5 | 6.5 | 6.0 | 9.5 | 11.0 | 14.0 | 16.5 | 23.5
19|39| | 7.0 | | 47 | | 2.5 | | 5.5 | | 8.5 | | 12.5 | | 20.5
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注：1．本表以地质四类工资区为100％，五至九类工资区各栏括号内地区工资补贴比例，为现行工资标准高于四类工资区现行工资标准的比例。
2．地区工资补贴标准是以地质四类工资区的基础工资、职务（岗位）工资为基数，按照地区工资补贴比例计算出来的，并将小数点后第一位数较“2舍3入、7舍8入”并成5角和一元的办法，进行了归并简化。
3．地质五类和五类以上工资区的职工，在执行四类工资区基础工资、职务（岗位）工资标准的同时，按表列标准另加发地区工资补贴。
野外地质勘探队行政人员套改新工资标准对照表
附表五 （地质四类工资区）
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原工资级别 | 12| | 13| | 14| 15| | 16| 17| 18| | 19|20|21|22|23|24|25|26
| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
原工资标准（含十元） | 190| | 172| | 156| 142| | 128| 116| 105| | 94|85|76|69|62|56|50|45
应套入的新工资标准（基| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
础工资、职务工资之和）| 198| 188| 178| 168| 158| 148| 138| 129| 120| 112| 105| 98|91|84|77|70|63|56|56
129 元（含十元）以下高| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
套一级标准 | | | | | | | | 138| 129| 120| | 105|98|91|84|77|70|63|
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
注：按上述办法套改后，本人现行工资低于本职务工资基础工资之和最低档的，可进入最低档。
野外地质勘探队技术人员套改新工资标准对照表
（地质四类工资区）
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原工资级别 | 5| | 6| | 7| | 8| | 9| 10| | 11| |12|13|14|15|16|17
| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
原工资标准（含十元） | 194| | 168| | 147| | 129| | 113| 100| | 88| |79|71|64|57|51|45
应套入的新工资标准（基| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
础工资、职务工资之和）| 198| 188| 178| 168| 158| 148| 138| 129| 120| 112| 105| 98|91|84|77|70|63|56|56
129 元（含十元）以下高| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
套一级标准 | | | | | | | | | 129| 120| | 105| |91|84|77|70|63|
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
注：按上述办法套改后，本人现行工资低于本职务工资基础工资之和最低档的，可进入最低档。
野外地质勘探队工人套改新工资标准对照表
（地质四类工资区）
------------------------------------------------------------------------------------------
原工资级别 | 8| | 7| | 6| 5| 4| 3| | 2| 1
| | | | | | | | | | |
原工资标准（含十元） | 112| | 97| |84.5|73.6|64.4|56.6| |49.8| 44
应套入的新工资标准（基| | | | | | | | | | |
础工资、岗位工资之和）| 121| 112| 103| 94| 86| 79| 72| 65| 59| 53| 47
112 元（含十元）以下高| | | | | | | | | | |
套一级标准 | | | 112| | 94| 86| 79| 72| | 59| 53
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城管公务活动暴力化现象的体制性省思
高军
[摘要]城管公务活动中普遍存在的暴力化倾向暴露了我国政府在执政理念、权力制约、以及法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制等方面存在着明显的制度性缺陷，改革的关键在于转变执政理念，建立完善的制度控权体系，实现从压制性到自治型治理的转变。
[关键词]城管 相对集中行政处罚权 制度
城管制度是当代中国社会转型时期，伴随着城市化进程的产物。为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院从1997年开始，在全国部分地区有针对性地开展将若干有关行政机关的行政处罚权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作，城管制度在我国遂应运而生。但是自该制度诞生以来，各地城管公务活动中暴力性冲突事件不断发生。公众纷纷对城管执法的合法性、合理性提出质疑。但是，与公众态度形成鲜明对照的是，各地政府基本上是站在维护城管执法的立场，指责行政相对人暴力抗法。笔者认为，城管公务活动的普遍暴力化，以及政府、公众对城管公务活动中暴力性冲突截然不同的认识与态度，暴露了中国法治现代化建设进程中诸多深层次的体制性问题。
一、城管公务活动暴力化现象折射出一系列体制性缺陷
（一）城管公务活动暴力化，根源在于执政理念尚存偏差
1.奉行片面的社会秩序至上观。长期以来，在社会管理方面，受经济发展中的“效率优先”论的影响，我国政府奉行的是单一的社会秩序至上观，片面理解“稳定压倒一切”。这在实践中不乏其例，体现在立法方面，我国《刑法》中死刑的罪名过多、过滥；明显违反罪刑法定原则的“严打”刑事政策以及严重违反现代法治原则、备受诟病的劳动教养制度长期存在等等。这种将“稳定压倒一切”作为政治性任务的压制性治理模式体现城市管理方面，就是片面地强调城市的整洁和秩序，强调“整齐划一”，因此，各地政府不惜动用城管这个“半军事化”的组织，采用单纯的强制手段来进行管理。
2.颠倒了社会发展价值观。现行城管制度最大的失误是“与小商贩为敌”。众所周知，作为城管管理对象的小商贩，主要是失地农民、城市下岗失业人员等弱势群体，他们由于得不到社会保障机制的救济，只能靠做些小生意来维持生计。他们是“为人民服务”、“人民群众利益至上”中的“人民”的重要组成部分，理所当然应当成为各级人民政府服务的对象。但是，在以追求创建“国际性大都市”的城市管理者的长官意志下，各地却纷纷出台了“与小商贩为敌”的政策。例如，海口城管部门计划投入一千万元，建卫星定位系统和信息系统，全面查处无照经营、流动、不固定非法商贩等违规行为[1]，真可谓是除“恶”务尽，不彻底消灭之誓不休。而合肥市则走得更远，甚至还提出创建“无摊城市”的“宏伟”设想。[2]政府一方面无法保障公民充分就业，也无法为绝大多数人口提供最基本的社会保障，但另一方面却用城管制度禁止处于社会底层的公民沿街设摊、自谋生计，可以看出，“为人民服务”、“人民群众利益至上”在这里仅仅成了口惠而实不至的口号，“人民”这一神圣的概念在实践中被严重虚化。在社会发展价值观方面，弱势群体的生存权与城市市容之间的关系被严重颠倒。
3.法秩序观念淡薄。城管制度在具体实践中涉及到对公民基本权利进行限制甚至剥夺，根据法律保留的原则，应当通过全国人大至少必须通过全国人大常委会统一的立法来规范，但遗憾的是到目前为止在“相对集中行政处罚权”领域尚未有全国统一的立法。由于缺乏全国范围内统一的立法，从而导致各地城管管辖范围不一，城管队伍的编制、服装也不一，甚至各地城管机构的名称也不统一，而且一些地方的城管部门在进行行政处罚时，在处罚单上盖的却是其他部门的公章，自己甚至还没有盖章权。由于这个系统没有行业行政主管部门，即所谓的“国家无部委，省里无厅局”，因此，各城市各行其是，独立制、联体制、从属制等多种不同的体制并存，处于极其混乱的状态。[3]事实上，从严格的行政法治角度来看，城管制度本身即存在着不符合行政合法性、行政合理性、权力制约等现代行政法原则的先天不足。[4]如此一种其存在严重缺陷的制度能在全国范围推广并迅速普及，折射出有关部门法秩序观念的淡漠。
有关部门法秩序观念淡薄的背后，是法观念的偏颇。长期以来，在正统的法学理论及官方的法观念中，对法的认识，所持的是“法国家一元说”，即所谓的“法是由国家制定或认可，反映掌握国家政权阶级的意志，并由国家强制力保障实施的行为规范”， [5]突出的是法的国家性、阶级性和强制性，忽略了法的公平、正义、人权保障的价值。在这种“国家一元”的法观念支配下，法更多的被看成是一种工具，“法律工具主义”观念及采取压制型治理的方式遂大行其道，对现代法治建设构成巨大的障碍。[6]
（二）城管公务活动暴力化，直接原因在于权力的不受约束
第一，城管权力不受约束。首先，从规范的层面来看，由于至今尚未出台全国统一的法律，各地城管执法的直接依据是各地方政府制定的“政府令”。这些“政府令”立法层次之低估且不论，而且普遍地具有以下非理性的特征：以规定罚款内容的实体性规范为主体、执法程序及执法监督内容严重缺位、立法技术极其粗糙、赋予城管部门的自由裁量权无边际。其次，从实践的层面来看，当前在各地的城管部门中，相当一部分“执法队员”是根本不具备法律知识以及城管执法所涉及的工商、税务、环保等领域专业知识的社会招募人员，由于“人情”、“关系”的影响，导致进人把关不严，甚至很多品行恶劣的人都混迹于城管队伍之中，加之由于不是正式编制内的公务员，“执法经费”无保障甚至还要靠“自筹”，这些城管队员考虑最多的不是如何公正执法，而是如何完成“执法指标”或“创收任务”。由于以上情况的存在，遂导致现实中城管完全处于一种权力不受约束的、为追求自身利益而随时扩张的冲动所支配的状态。
第二，作为城市“管理者”的官员权力的不受约束。改革开放至今，由于政治体制改革严重滞后于经济体制改革，制度性约束的缺位使行政权力处于一种极度扩张的状态。例如，近年来，一些地方给公务员涨工资的决定几乎总是能畅通无阻地通过，在某些地方，政府官员的“车补”往往就远远超出普通职工的薪水，而从近期的“彭水诗案”[7]、陕北志丹县“短信诽谤案”[8]、辽宁西丰“抓记者案”[9]、山东高唐“网络诽谤案”[10]等一系列所谓的“诽谤领导”的案件处理中更可以看出不受约束权力的蛮横。回到城管问题上来，城管为什么要“与小商贩为敌”？难道真的城市市容市貌比弱势群体的民生还要重要？事实上，必须承认，作为“理性人”和“政治人”，官员不可能不追求自身利益的最大化。在我国，由于党政官员事实上实行的是行政任命制，使官员们养成了对上不对下负责的习惯。对官员们来说，城市市容市貌是上级领导可以看得见的，是显性的政绩。因此，作为城市“管理者”的官员们，千方百计考虑的是“政绩工程”。著名学者秋风指出，特别是“近些年来，商业化又深深渗透到政府活动过程中。巨利当前，城市政府趋向于直接对民众使用暴力。城管的野蛮执法，乃是城市政府权力趋向野蛮的一种征兆”，“如此设立的城管，基本上是城市主政官员的工具, 而不具有多少公共性质。城管不受限制的权力的背后，正是城官不受限制的权力。” [11]
（三）城管公务活动暴力化，折射出法律和政策的决策、出台、运行、反馈与纠错机制存在缺陷
首先，立法机制存在缺陷。中国传统法律文化中缺乏民主的传统，强调的是“法自君出”、“民可使由之，不可使知之”。中华人民共和国建国后，作为我国根本政治制度的人民代表大会制度在发扬社会主义民主方面发挥了很大的作用，但是，由于人民代表大会制度中身份代表制、间接选举为主的方式、代表构成中官员比例过高等问题的存在，再加上长期以来立法所奉行的自上而下的、政府包办一切的、“部门立法”的模式，公民缺少有效的参与途径，使得弱势群体的声音难以在立法中得到反映，导致部分立法中存在着较为严重的“贵族化”倾向。例如，1999年，沈阳市“行人违章，撞了白撞”的极不人性的交通事故处理规则的出台以及随后多个城市的效仿。又如，2008年3月公安部全国治安管理工作会议讨论将以具有合法固定住所为基本落户条件，如果实行，只能造成谁买得起房子就有城市户口，买不起房子就没户口的局面。而现实中，中国的所有垄断部门特权的背后几乎都有相应的“立法”作为支撑，则更是这种立法模式所导致的恶果最直接、最真实的写照。城管制度也是这一立法模式的产物，该制度的诞生并未经过系统的、周密的学术论证，亦无社会各界充分参与的讨论。各地官员出于“政绩工程”的考虑，在“政府令”中纷纷塞入“与小商贩为敌”的种种规定时，并没有甚至根本就不用考虑是否应当召开听证会充分听取弱势群体的意见。
其次，法律和政策执行过程中缺乏必要的反馈和纠错机制。在我国，官员事实上的行政任命方式决定了我国的政府体制是一个层层只向上负责的反应体制，加上政府对公民的权利和自由管制过多、过严，以及新闻媒体的“体制化”与“地方化”等现象的存在，造成了体制内外下情上达途径的阻隔。[12]因此，政策施行之后，真实的状况往往难以到达决策层。从近年来各地矿难频频发生，但地方政府往往千方百计予以掩盖，最后往往经中央媒体报道后矿难才公布于世，以及广东东莞童工、山西等省现代奴隶制“黑砖窑”竟长期存在达十余年，最后经权威媒体揭露，获决策层和国际社会关注后才获解决等事件中可以充分地看出这种体制性的缺陷。
在实践中，城管制度已经暴露出许多严重的问题：①由于城管综合执法只是“相对集中”了以前由众多行政部门所行使的行政处罚权，但原有管理机关的人员、编制、经费和其他的管理职能并未转移，单纯的处罚权转移造成较为普遍的管罚脱节、监管失控；②对同一违法现象由两家来管，权力相互冲突或相互扯皮，违背了实施行政处罚权相对集中，减少各部门之间职权交叉重复、执法效率低下的初衷；③各地城管公务活动普遍呈现出暴力化倾向等等。但对于以上情况，决策层似并不知情，也未采取有效措施来解决。事实上，对城管制度而言，“从本质上讲，有关部门设置这一制度的目的本身就是为了权力行使的便捷和规避法律”， [13]由于城管部门缺少法治化的、制度性的约束，各地政府可以随心所欲地指挥城管从事征地、拆迁等这类游走于法治边缘的活动，至于城管制度本身所存在的非法治的、制度性的缺陷，正是可以为各级地方政府所利用之处。因此，寄希望于体制内的各级地方政府对决策层如实地反映城管制度中存在的问题以进行制度性纠偏，实在无异于缘木求鱼。而对体制外的下情上达途径来说，由于公民基本权利被限制得过多过死，特别是主流新闻媒体的失声，使得真实情况难以到达决策层。
二、通过体制改革，走出城管制度的困境
当代中国的改革开放是一种自上而下安排的定向发展战略，国家和政府作为有组织的力量在推动变革的过程中起着支配性作用。因此，在社会转型的过程中，公共权力的影响无处不在。城管制度正是在此过程中，由于计划经济时代的单位和街道委会体制失灵之后，形成的一种权力行使便捷化的替代性机制，其本质上是基于传统的“单位人”思维而产生的，与现代“自由人”社会理念背道而驰。 [13]而城管在公务活动中受长官意志的支配，不受制度约束地使用强制力，明显的体现了压制型法的特征，离法治社会所对应的自治型法以及进而走向回应型法的要求尚有较大的距离。 [14]透过城管公务活动暴力化这一表象，可以窥见我国法治现代化建设进程中诸多体制性、结构性的深层次问题。在“依法治国，建设社会主义法治国家”，“国家尊重和保障人权”入宪，以及强调以人为本、执政为民、建设服务型政府、加强党的执政能力，构建社会主义和谐社会的今天，应当毅然实行体制性改革。
（一）更新执政理念
1.树立正确的社会发展价值观。在现代社会中，社会发展的价值有很多，效率、秩序的价值并不必然高于公平、正义、自由、人权等价值，恰恰相反，正如经济学家阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》一书中认为的那样，社会发展与进步应更多地考虑到的是人的生活质量及人的自由度。因此，在社会管理及社会发展的价值选择上，应当以科学发展观 、以人为本的要求为指导，以实现社会的公平正义为目标，破除片面的“经济中心论”、“效率优先论”和“秩序至上观” 的观念性束缚，去除在强调“为人民服务”、“人民群众利益至上”的同时但在实践中“人民”这一神圣概念却被虚化的做法，充分重视人的自由、人的尊严、人的生存权等基本权利，树立弱势群体的生存权永远高于城市的市容市貌，高于领导的“面子”的观念。
2.确立服务型政府目标。二十世纪下半叶以来，在全球市场经济和民主化潮流的推动下，世界范围内的行政管理方式由传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政。当前，我国建设“服务型政府”正是顺应了这一世界性潮流。为实现该目标，在权力与权利的关系上，必须充分认识到权力来源于权利并服务于权利。在此基础上，政府应当从“亲民”到 “尊重权利”，承认人的有限理性，破除“政府万能”、“政府包办一切”的观念，政府行为应当谦抑、尊重社会规律，服从社会“自生自发的秩序”，避免出台“消灭小商贩” 这类违反经济规律的荒唐政策。在涉及城市商贩管理等方面，政府应当抛弃权力单向支配的方式，由“管理者”的身份回归至公共服务提供者的角色，尽量通过商贩组织的自治来进行，相应的，政府行为亦应由“堵”变为“疏”，多运用经济手段而不是强制性手段来管理市容。
3.重塑合法性观念。马克斯•韦伯认为，“每个政治权威系统都必定依赖于为它提供使用强制力量的能力的一种相当程度的自愿服从，而这种自愿的服从来自于覆盖在国家之上的合法性的外衣”。 [15]4在政治活动中，权力的产生与运行以合法性为前提，“对一般的权力要求有制定法依据、习惯法依据或者更高合法权力的合法授权，对于最高权力（例如立宪权或皇权）则要求法理上或道德上的正当性，即遵守社会公认的价值观”。[16]古代的“君权神授”，近现代以来的“主权在民”实际上都是同样的道理。以此为观照，中国共产党执政的合法性来源于在国民党反动统治下人民革命的权利，革命胜利后的《共同纲领》以及1954年《宪法》宣告了中华人民共和国一切权力属于人民、人民当家作主，确认了新政权的合法性。但是，必须认识到执政合法性的取得和拥有并不是一劳永逸的，伴随着当代中国的社会转型，必须对新时期执政合法性有清醒的认识：
首先，去除那种简单、片面的以经济增长作为执政合法性来源的认识。学者认为，所谓合法性是“统治者与被统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。它是对统治权力的认可。” [17]或者更简洁地说，“一个统治的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的。” [18]转型时期的中国呼唤公平、正义、自由、民主、法治、人权等价值的实现，人民对中国共产党执政合法性的认同也正是基于此。因此，党必须时刻以“三个代表”、“执政为民”来要求自身，永褒先进性，领导全国人民努力实现宪法中“依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”的庄重承诺。
其次，政府必须带头守法。根据民主法治国的基本原理，人民通过社会契约组织国家，在人民与国家的关系上，国家是手段、人民才是目的，人民守法不是法治国家的特色，政府守法才是法治的精神。在法治的要求下，政府必须依法行政，而且所依之法必须同时具备形式合法性与实质正当性。法律不同于科学法则，“法律的法则是为了人类的目的而制定出来的，制定它们的人们就得考虑这种目的的价值”。 [15]7因此，应当确立“良法”、“自然法”的观念，充分认识到法律本身必须接受合法性、伦理正当性的考问，具体而言，即在实体方面必须保障人权、符合公平与正义，在制定程序方面必须合法、合理，真正体现了最大多数人的最大意愿。
第三，要正确认识法的作用，避免单纯的压制性社会治理。在法及法的效力问题上，法社会学大师罗斯科•庞德指出，“法即权利，权利即法的观念完全是近代理性观念的产物”。[19]虽然，法律必须具有强制力，“没有强制力的法律如同一封无人收启的死信”，但是，“强制力，如果被不适当的人所掌握，那么必将使法律制度所规定的一切预防措施都受到损害。” [20]“实质上正是信任感，才是社会和政治机构得以持续和持久地建设和运作的基础。只要有信任存在的地方，或信任能被建立起来的地方，制度和权威才有实施的基础”。 [21]因此，“确保遵从规则的因素如信任、公正、可靠性和归属感，远较强制力更为重要。法律只在受到信任，并且因而并不要求强力制裁的时候，才是有效的；依法统治者无须处处都依赖警察”。 [22]因此，对那种出于片面追求所谓的“市容整洁”的目的，不顾低收入群体的生存需要，不给摊贩经济以合法的身份，不将其纳入法治化管理，将复杂的社会问题简单化，对社会矛盾不是尽量疏导，而是依仗城管实行强力压制的做法，实有必要进行合法性追问。
（二）制约政府权力
对于权力，阿克顿公爵的名言“权力必然导致腐败，绝对的权力，绝对地腐败”一针见血地道出了权力的本质。事实上，“如果国家机构的一个部门可以不受法律的影响，那么至少受到这种保护的某些官员就会滥用他们的权威这一点就不会有什么疑问了”。 [15]7行政权力具有天然的扩张倾向，它既能为公民权利与自由提供保护，同时也极容易伤害公民的权利和自由，因此必须成为被法律所严格约束的对象，权力与责任必须时刻相连。
第一，避免权力过于集中。改革开放总设计师邓小平同志生前曾多次指出权力过于集中的危害，只可惜改革开放至今，当代中国腐败现象日益突出的根源还是在于权力的过于集中。改变权力过于集中，必须依靠政治体制改革，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”。 [23]事实上，作为执政党的中国共产党已充分地认识到了推进政治体制改革的迫切性，在十六大提出“积极稳妥地推进政治体制改革”的基础上，十七大又提出了“深化政治体制改革”， 十一届全国人大政府工作报告更进一步提出了发展社会主义民主政治的任务。笔者认为，政治体制改革的关键在于：首先，必须破除“公务员性善论”的“道德浪漫主义”预设，为制度控权扫清思想障碍；其次，虽然三权分立不符合中国的国情，但应当吸收其中通过权力制约权力所蕴含的合理成分，通过权力约束权力是制度防腐的不二法门； [24]第三，“依法治国”不应只停留在口号上，“唯一能够从‘法治而非人治’中号中抢救出来的东西就是良好的法律不应当把权力交到任意地或反复无常地行动的权威的手中这个观念”。 [15]7因此，必须通过法律控制权力，将权力的产生与行使纳入法律控制的范围。
第二，实现立法公正。马克思曾经深刻地指出，“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想！ 既然法律是自私自利的，那么大公无私的判决还能有什么意义呢？” [25]“立法腐败”危害巨大，它从源头上破坏了社会的公平与正义，摧毁了民众对法律的信仰。因此，从源头上保障立法公正是实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的当然题中之义。为确保立法公正，首先，必须坚决破除直接导致“立法腐败”的“部门立法模式”；其次，以胡锦涛总书记在《没有民主就没有现代化》的讲话中的“扩大公民有序的政治参与”为指导，进一步扩大民主，完善人民代表大会制度，真正地实现宪法所宣示的“主权在民”；第三，确立主体际的立法理念， [26]在制定与群众利益密切相关的公共政策原则上必须公开听取公众的意见。就城市管理方面而言，不能光由市政管理当局一方说了算，要让政策的利益相关者参与进来，使城管决策科学化、透明化、人性化；第四，严格实施《立法法》，确保法律位阶秩序，建立和完善保障宪法至上性能有效地实现的违宪审查制度。
第三，培育我国的市民社会。在西方政治法律思想中，市民社会理论具有重要的意义和价值，“西方民主社会的近代宪政主义通常都包含一种关于市民社会的思想”。 [27]对于市民社会的作用与功能，博登海默这样解释道，“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现，其依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散与平衡。当这样一种权利结构建立起来时，法律将努力保护它，使其免受严重的干扰和破坏。”[28] 西方发达国家法治成功的经验证明，只有建立发达的市民社会，法治才能有望实现，而市民社会的建立过程，实质上就是一个从以权力为主导的社会向以权利为主导的社会行进的过程。当前，我国正处于一个现代化转型时期，这期间，社会政治化程度比较高，公权相对强大，而市民社会相对弱小，基本处在政府的监控下。我国市民社会建设应围绕实现从压制型到自治型治理转变的目标进行，具体而言包括：1.应当放松《社会团体登记管理条例》中对结社自由的限制，切实保障公民的结社自由，以“自由人的联合”来对抗行政权力的扩张；2.尽快制定《新闻法》，保障新闻自由；3.按照法律保留的要求，放松具体法律中对公民宪法基本权利的限制。
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