交通部关于颁布《长江无人分节驳营运管理〈试行〉办法》的通知
交通部
交通部关于颁布《长江无人分节驳营运管理〈试行〉办法》的通知
1986年4月30日，交通部
长江航务管理局：
长航港〔1986〕191号报告悉。
为了适应当前长江航运体制改革的需要，港航应协同加强对无人分节驳的管理工作，充分发挥无人分节驳的营运效能，更好地为发展国民经济的第七个五年计划服务。现颁布《长江无人分节驳营运管理〈试行〉办法》，自一九八六年七月一日起试行。
在试行中，各单位要加强领导，严格管理，认真贯彻执行，注意总结经验。如有修改补充意见，望及时告长江航务管理局。
特此通知。
长江无人分节驳营运管理〈试行〉办法
自一九七六年长江实行无人分节驳顶推船队运输以来，无人分节驳有了很大的发展，已经成为运输生产上的主要力量，对完成长江干线的运输任务，加速长江航运建设发展起了一定作用。一九七九年原长江航运管理局长航运〔1979〕934号文颁布并试行的《分节驳顶推船队营运管理〈试行〉条例》，对搞好分节驳船队营运管理初步奠定了基础，但在实施过程中也存在管理薄弱、交接责任不清等问题，特别是一九八四年长江航运体制改革，实行港、航分管后，原有条例已不适应发展需要。
为了加强无人分节驳的管理，分清港船职责，落实岗位责任，保证无人分节驳航行和在港口作业的安全，根据交通部（85）交函河字430号文《关于印发长江无人分节驳管理座谈会议纪要的通知》精神，特制定《长江无人分节驳营运管理〈试行〉办法》。
一、无人分节驳的管理，必须贯彻安全质量第一的方针。各港、各轮船公司都要加强领导，设置专管机构和配备专管人员，坚持无人驳有人管，船到哪里管到哪里。建立经济责任制，严格交接制度，合理调度使用，共同管好，用好无人分节驳，充分发挥无人分节驳船队的营运效能。
二、根据无人分节驳在各港吞吐量的大小，港船双方或一方应设停靠无人分节驳的锚泊囤船或码头，配备必要的靠泊、港作、交通、通讯、动力、维修、泵水等设备。长江轮船总公司各轮船公司可在所在港设无人分节驳的维修基地。
船公司可设派驻港口的无人分节驳管理工作组或驻港代表，港口要为船方驻港人员提供食宿方便。
三、无人分节驳船队应纳入流量较大，货源稳定的专线，按“整队、定拖轮、定港口”的原则组织运行，编组船队时系结方式不同的，或到达港口不同的，纵向不能编为一列；同一船队的驳船剩余干舷应基本一致；千吨无人分节驳船编组船队时，应以单号为首驳，双号为尾驳组成一列（短缆系结尾驳不限号数）；二千，五千吨无人分节驳，首驳雪撬端在前，尾驳雪撬端在后；一般不安排无人分节驳到没有专管人员和停靠设施的港口作业。
四、根据长江港口的实际情况，无人分节驳在港口的管理，可分为以下三种形式。
第一种形式：
港船双方在港口锚泊囤船或码头进行船舶交接，无人分节驳在港内的编解、取送、移泊作业及船舶安全，均由港口负责。
第二种形式：
无人分节驳的锚泊囤船及设施属轮船公司所有，无人分节驳在港内的编解、取送、移泊作业及安全由轮船公司负责。
第三种形式：
港口在锚泊区给轮船公司提供必要的水域和管理基地。无人分节驳运输船队抵港后，由轮船公司管理船舶的技术状况和设备，港口负责无人分节驳在港内的编解、取送、移泊作业和安全。轮船公司在港口的管理基地。可以采取与港口商定水域自设，租赁港口部分锚泊囤船或锚泊囤船部分位置和房间的办法，由双方协商解决。
各港及各轮船公司采用哪种形式，可根据具体情况，港船双方协商，商定后制定具体实施办法和经济责任制，联合报长江航务管理局和长江轮船总公司，并抄报交通部。
五、无人分节驳的技术管理工作，港、船的分工职责如下：
船方职责：
1．负责无人分节驳在航行途中的维修和安全营运的技术管理工作。
2．负责计修、航修、临修、海损修理及日常维修保养工作。
3．办理船舶检验，保管船舶证书，收集有关技术资料，建立技术档案。
4．负责定期检查，掌握技术状况。
5．配换、更新无人分节驳的锚机、紧缆器（含钢丝绳）、电器、舱盖、人孔盖等辅机和工属具检查维修排水管系。保持船舶的适航性能和船名、水尺等符号标志的清楚、准确。
6．配换无人分节驳系泊钢丝绳，配在船上或码头由港船双方协商决定。
港方职责：
1．负责无人分节驳进港到出港期间的安全管理工作。
2．办理无人分节驳在港期间，事故损坏、工属具丢失的签证，损坏丢失费用由责任方支付。
3．为及时发航或装卸作业，应急修理损坏的无人分节驳船体和设备，维持其航行性能，不属港口原因损坏的，经船方代表签证认可，费用由责任方支付。
港方职责按管理的不同形式规定为：
1．采取第一种形式的由港方负责。
2．采取第二种形式的由船方负责。
3．采取第三种形式的在港口拖带、编队、码头作业期间由港口负责，其余由船方负责。
六、港船双方经协商决定采取第一种管理形式的，必须进行船舶技术交接。第二、三种形式不进行船舶技术交接。
分节驳船队进港靠泊后，由船方代表（推轮）向港方（锚泊囤船或码头）实行交接；编队发航前，由港方向船方实行交接。港船双方交接后必须达到以下要求才能航行或装卸作业。
1．船体不破、不漏、不严重凹凸损坏，双重底空气舱基本无积水。
2．空气舱人孔盖齐全，螺丝全部拧紧，达到水密要求。
3．锚机及电器系统完好可用。
4．联结系缆装置的锁、柱、缆椿、紧缆器及其钢丝绳基本完好。
5．货舱、甲板基本清洁，货舱内基本无积水。
6．货舱盖开关正常，滚轮无脱轨现象，舱盖面和轨槽内无煤、矿、砂等杂物。
7．吃水均衡。
交接手续必须在现场面对面进行，待双方认可后共同在交接单上签证，船方由船方代表（推轮），港方由港方代表或锚泊囤船（或码头）负责人签字。如交接不清，或不进行交接由接方负责（交接单附后）。
七、无人分节驳的货运管理和交接工作。
1．无人分节驳的货运管理有关计划、配载、装卸运输、事故处理等，应统一执行交通部制定的《水路货物运输规则》和《水路货物运输管理规则》的有关规定。
2．无人分节驳的货运交接实行船港交接，港船双方协商采取第二种管理形式的，双方在船边交接，采用第一、三种管理形式的，交接地点由港、船双方协商决定。
3．双边交接的内容如下：
（1）装货前货舱是否清洁，卸货后舱底是否卸尽。
（2）单证是否齐全，单货是否相符。
（3）水尺计量记录是否准确完整。
（4）积载是否平衡。
4．无人分节驳运输必须做到单货同行，运单传送办法由港船双方商定。无货运票据，推轮可以拒拖，到达港可以拒卸，造成损失由责任方负责。
5．发现货物异状，港、船双方应即时编制记录，按事故处理程序进行处理。
6．有盖无人分节驳装运件杂货，暂按交通部〔84〕河商字138号文办理。即：有盖分节驳装运件杂货在长江干线内部原来实行的封舱交接办法。可以继续实行，但不适用于上海港和各地方港口。
长江 轮次 航次交接单 年 月 日
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| | 分 节 驳 名
序 号| 交 接 内 容 |------------------------------------------------
| |分节|分节|分节|分节|分节|分节|分节|分节
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1 |运单份数 | | | | | | | |
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2 |舶损坏记录 | | | | | | | |
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3 |体有无破损 | | | | | | | |
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4 |及锚机电器系统是否完好 | | | | | | | |
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5 |接锁、柱是否完好 | | | | | | | |
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6 |缆器及缆绳是否完好 | | | | | | | |
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7 |筒、缆椿是否完好 | | | | | | | |
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8 |重底和货舱内有无积水 | | | | | | | |
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9 |盖是否完好 | | | | | | | |
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10 |盖滚轮是否脱轨 | | | | | | | |
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11 |盖板及甲板是否有杂物 | | | | | | | |
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12 |水是否均衡 | | | | | | | |
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检查情况|
记 录|
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1．本表始发港由港方填写。目的港 推轮、船方：长江 轮 签字 交方、接方由推轮填写。
2．逐项顺序填写，完好的记“√”， 驻港代表 有问题文字说明。
3．本表一式三份，推轮、船方驻港 港方： 港 签字 交方、接方、代表、港口各一份。
法律视觉下的收容教育
（湖北 武汉 王培荫）
主题词：收容 收容教育 违法 废除
随着2003年8月1日《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，该办法中所确定的收容遣送制度也随之取消。大学生孙志刚的非正常死亡，一时间，民怨鼎沸，使早已臭名昭著的收容遣送制度终于成了过街老鼠。而在打鼠的过程中，媒体的介入，三位法学博士和五名法学专家的上书，都起到了积极的推动作用。据称“（收容遣送）引起了司法制度的混乱，不利于维护公民的人身权利，扩大了打击面，加深了社会矛盾，已成为法治建设的桎梏，应予以取消。”但是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中第一条却是这样规定的：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”从该条文，我们只能看出该办法的制定时的目的是多么善良和冠冕堂皇！完全是为了救济、教育和安置社会的弱势群体，是为秩序和安定团结嘛。又怎么会法治建设的桎梏，应予取消呢？至少表面上良好的立法目的，却导致在执行的实践中南辕北辙呢？这是应该引起人们深思的！无论如何，这个办法总算是被明智的领导层废止了，亡羊补牢，虽然有些晚，生命的代价过于大。
与此类似，且与收容遣送制度相比，更违法和更不人道的，并长期为学者和有良知的司法、执法人员诟病的劳动教养制度，却没有被宣布废止，迄今还在实际中运用得不亦乐乎。尽管如此，反对的声音微弱却一直不曾停止。
而另一种制度------收容教育，反对的人却极少，甚至很多人都闻所未闻，连专家学者可能都未曾听说过。
何谓收容教育，根据中华人民共和国国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（1993年9月4日国务院令第127号发布）第2条：“本办法所称收容教育办法，是指对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。”
一、收容教育的法律性质。
收容教育与收容教养、劳动教养并列，因此有近似的地方而又有所区别。收容教养制度是根据《中华人民共和国刑法》第17条以及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第38条“未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或其他监护人严加管教，必要的时候，也可以由政府依法收容教养”而设立的。其对象是未成年人。劳动教养是指“国家劳动教养机关依照劳动教养法规的规定，对违反治安管理，屡教不改，或者有轻微违法的犯罪行为，不够或者不需要给予刑罚处罚，而又符合劳动教养条件，采取限制自由，进行强制性教育改造的最高最重的治安行政处罚措施。”（1）对象较为复杂，即包括了《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》（1982年1月21日国务院发布）第9条和10条限定的对象，又包括了《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（1980年2月29日国务院发布）第1条的对象“对有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。”劳动教养的性质，属于行政处罚还是行政强制措施呢？曾经有过争论，《行政处罚法》中采取回避的态度。国务院在《中国的人权状况白皮书》中明确解释为行政处罚。至于收容教育，其收容教育的对象是卖淫嫖娼人员，至于参与卖淫活动的引诱、强迫、容留、介绍、组织卖淫的人员是否归属其中，此办法未明确列入，也未见明确的解释。此前的地方规范性文件中倒有，如《大同市收容教育卖淫嫖娼人员暂行规定》中列入了其他类型的与卖淫嫖娼相关联的人员。对于收容教育的法律性质，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》认为是行政强制措施。笔者却认为应该认定为行政处罚。其主要的理由。第一，与劳动教养比较，两者有极大的近似性。1982年，公安部〈〈劳动教养试行办法〉〉中指出，劳动教养对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施。而收容教育的方针是实行教育、感化、挽救的方针，是对收容的人员进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。两者的目的和途径以及对被教育对象的实际效果而言，没有什么差别。我国长期以来，将劳改人员和劳教人员并列，对两者而言，无论是同一种的“监狱”式的羁押、管理模式，还是期满释放后的待遇，在观念上和实际上，少有差别。收容教育与劳教又基本是一个模式。如果劳动教养被明确为行政处罚，那么，收容教育当然也可以划入行政处罚的行列。即使，当初制定该办法时认为是行政强制措施，也不能否认这一点，当时的行政法理论上还未将其准确定性罢了。第二，行政强制措施，很重要的特点之一是，临时性，即中间性而非终局性，通常的扣押、查封、冻结就是行政强制措施；另一个特点，非处分性，一般是限制权利而非处分权利。收容教育，对公民的人身自由的限制长达六个月至两年，不具备临时性，也并不是非处分性。行政处罚的本质，是合法地使违法人的权益受到损失，直接的目的是通过处罚造成违法者精神、自由和经济、利益受到损害或限制的后果，以促使其改正。收容教育的目的和手段，完全符合行政处罚的本质。
二、实行收容教育的所谓法律依据
制定《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的所谓法律依据是“根据《全国人民代表大会常务委员会关于严惩卖淫嫖娼的决定》，制定本办法。”而全国人民代表大会常务委员会所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991年9月4日主席令第51号公布）的第4条1款中规定“对卖淫嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。” 第4条第2款规定“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”但是，于1994年经过全国人大常委会修正的《治安管理处罚条例》中第30条1款明确规定的是“严禁卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处5000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此，显然在立法主体同为全国人大常委会，就同一惩治对象-----卖淫嫖娼人员，所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《治安管理处罚条例》的法律效力处于同一位阶，因此按照后法优于前法的基本法理，可以得出下列结论：对卖淫嫖娼人员的惩治，应该依照《治安管理处罚条例》的规定来处理；处理的方式只能是拘留、警告、责令具结悔过、劳动教养、罚款等其中之一种或一种与罚款并罚。《治安管理处罚条例》的处理方式并不包括收容教育，而不论收容教育属于行政处罚或行政强制措施。因此，可以得出收容教育已经被依法废止的结论。如果有人一定要说《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中不是还白纸黑字地写着“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。”吗？不错，形式上是存在，但是从实际来看，法律效力已经丧失，从实质上讲，该具体规定已经作了修正。最方便的一个例证就是《治安管理处罚条例》，其中第30条2款中不是仍然规定“嫖宿不满14岁幼女的，依照刑法第一百三十九条规定，以强奸罪论处。”这个以强奸罪论处，就没有法律效力。我想今天的司法机关不会对嫖宿不满14岁幼女的被告人，以强奸罪论处吧。原因显而易见，新《刑法》已经对嫖宿不满14岁幼女的犯罪行为，不是规定为强奸罪而是嫖宿幼女罪。
虽然国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》将收容教育认定为行政强制措施，我们权且承认其为行政强制措施。《卖淫嫖娼人员收容教育办法》以及相关的文字规定和执法的现实都显示：既为行政强制措施，限制卖淫嫖娼人员的人身自由，确实无庸质疑。那么，依照2000年颁布的《中华人民共和国立法法》第8条，下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）对非国有财产的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；
（九）诉讼和仲裁制度；
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
其中第5项明确指出，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；必须制定法律，而法律的制定权属于全国人大及其常委会。该法第九条规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”可见，对公民限制人身自由的收容教育，不得授权国务院制定行政法规。同样根据后法优于前法，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中对国务院的授权，违反了《立法法》的这一规定，应该自《立法法》生效之日起，失去法律效力。也即，该授权依法无效，国务院无权制定有关对公民限制人身自由的收容教育的行政法规。如果已经制定的，则因为与上位法抵触而失效。
三、违反我国的〈〈宪法〉〉和联合国有关国际公约
我国第5条2款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第33条3款中明确规定“国家尊重和保障人权。”第37条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。
任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。
禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”并且联合国〈〈公民权利和政治权利国际公约〉〉第9条中规定“人人有权享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或监禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”因此，如果被收容教育的人员被剥夺自由或被监禁，应该有法律规定的依据和程序。否则，不仅是违反了上述国际公约，也违反了国内最高法----这个其他国内法的母法和法源。
后记：我本来不想写刑法之外的东西，每个人有自己的专业槽，不好意思在别的槽边偷食或鹊巢鸠占。好在仅仅写的法律方面的，多少懂一点皮毛，没有写电子、经济或医学我一窍不通的东西。本文的写作缘于一个真实的案例。一花甲男子，因为一纸收容教育决定，就关进去了。当时就开始思考，思考在写本文后并未停止。
连可以算作慈善行为的收容遣送都在实际执行中，完全变了样，何况本身就是出于惩治目的的收容教育呢？广东曾经在孙志刚案件之后，又暴露了强制戒毒所工作人员把戒毒的女性出卖给“鸡头”而强制她们卖淫的丑闻。劳教所、戒毒所、收容遣送所都有过丑闻，这些还只是冰山一角。目前还没有看到收容教育所的丑闻，但是，全国183个收容所，每年约四万个被收容人员（2），没有暴露不等于没有。在曾经为高雅、脱俗的“象牙塔”丑闻尚且层出不穷、习以为常的情况下，如果说决定采取和执行收容教育这些权力没有被滥用，如果说收容教育中真的没有丑闻和罪恶，那是奇闻！何况中国人有“万恶淫为首”的思想传统。对待卖淫嫖娼的人员，怎么可能手软，怎么可能人道！更别说堂而皇之地依照“规定”可以收取被收容教育人员和其家属的钱，名义上有伙食费、治疗费、水电费等。一旦决定了收容教育，被收容教育人员只能是“人为刀俎，我为鱼肉”，哪敢不低头？
卖淫嫖娼，是有很老的历史了，回顾其源头，也许并不是今天人们想的那么邪恶和堕落------在西方，神妓，是一种为神而作出身体奉献的女人。性成为个人的权利，而不是个人的义务，民众权利意识觉醒的今天，怎样动用公权？全国各地，遍布有卖淫嫌疑的场所，我们今天要采取什么样的措施，来合法地予以规制，应该好好的考虑了，是疏还是堵？是先关窗户再整理房间内被风吹乱的纸张还是不关窗户就这么将吹乱了的纸张顾此失彼,手忙脚乱的整理下去?爱滋病的阴影愈来愈近，怎么在两害相权中取其轻？我们曾幻想在现阶段创建一个没有剥削的制度，结果呢？但是引进了外资，放松了对内部民营资本的管制，虽然有对剩余价值的剥削，可是，经济发展了。我们的思路应该开阔些。那么多的收容教育所,劳而无功,吃力不讨好.
注（1）马克昌主编：〈〈刑罚通论〉〉武汉大学出版社2001年第2版，第763页。
（2）〈〈全国半年收容教育卖淫嫖娼人员1.8万〉〉：见2000年11月1日〈〈法制日报〉〉。
