公益诉讼制度初探
苏家成 明 军
公民参与国家事务的管理是宪法赋予的权利和义务。然而，公民通过诉讼直接对侵害国家利益和公共利益的行为向法院起诉，由法院直接追究其违法责任，在我国司法界和法学界却是一个崭新的话题。笔者认为，在推进依法治国，建设社会主义法治国家的今天，设立公益诉讼制度，制裁侵害国家利益和社会利益的违法行为，势在必行。它的设立将对我国司法改革和社会主义民主实现形式提供新的思路和模式。
一、公益诉讼制度的立法状况、概念及其分类
公益诉讼起源于罗马法。发展到今天，美国成为现代公益诉讼制度比较健全的国家。1863年，美国制订了《反欺骗政府法》，该法在1986年经修改后又规定任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。1890年美国国会通过了第一部反托拉斯法，即《谢尔曼法》，1914年又制定了《克莱顿法》，以此相补充，规定对托拉斯的行为除受害人有权起诉外，检察官也可提起民事诉讼，要求法院追究违法者的民事责任、经济责任、刑事责任；而且任何个人及组织都可起诉，要求违法者停止违法行为。此外，美国的环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制度，公民提起诉讼不仅有法可依，而且有证据可举，有标准可查，其中《清洁水法》就是其中重要的法律之一。于此相适应，《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“法定情况下，保护别人利益的案件，也可以用美利坚合众国的名义提起”。在德国有一种宪法诉讼，也称民众诉讼，也属于公益诉讼的范畴。
所谓公益诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。
公益诉讼是相对于保护个人所有权利的诉讼，即私益诉讼而言的。由于提起公益诉讼的组织和个人的性质、地位不同，公益诉讼可分为广义和狭义两种。狭义的公益诉讼是国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼。广义的公益诉讼既包括前者，又包括私有法人和个人代表国家，以自己的名义提起的诉讼。在我国，目前只有检察机关代表国家向法院提起追究被告人刑事责任的诉讼属于公益诉讼。同时，公益诉讼也可根据违法行为违反的法律部门不同，分为刑事公益诉讼、经济公益诉讼、民事公益诉讼和劳动公益诉讼等。本文主要论述狭义公益诉讼以外的公益诉讼。
二、设立公益诉讼的必要性和可行性
我国宪法对社会主义民主制度作了诸多规定，其中第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”。权力属于人民，保障公民民主权利，人民当家作主，依法治国等是我国宪法的主要原则，公益诉讼制度在诉讼领域具体实现了宪法的这些原则，并为实现这些原则提供了现实的途径和司法保障，也将极大地促进实现法治。其作用表现在：
公益诉讼制度将保障人民参加国家事务的管理，切实成为国家主人。一切权力属于人民，人民依法享有管理国家事务和社会事务的权力，是社会主义社会的本质特征之一，是社会主义制度不可动摇的政治原则。但是，在社会主义条件下，还存在权力所有者与使用者相分离的现象，人民还必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。要真正实现人民当家作主，有必要保留人民直接参与国家事务管理的权力。当某一受托者不按照人民的意志行使权利时，人民有权另行委托其他受托者依法管理事务，直接行使管理国家事务的权力。可以说，保证人民行使国家主权，成为真正的国家主人是人民直接行使诉权的最基本的最带根本性的功能。这样，一方面可以防止公职人员滥用公共权力，以权谋私，工作懈怠等现象；另一方面可以矫正错位的公共权力行为，从而保障各级公共权力的正确行使。
公益诉讼制度丰富了社会主义民主的形式，为人民主权的行使提供了新途径。由于公益诉讼的最主要特征是任何组织和个人都可以根据法律的授权，代表国家起诉违法行为，以保护国家利益，维护社会秩序，因此，公益诉讼制度是社会主义民主在诉讼领域内的具体体现，它将为人民带来广泛而真实地行使民主权力而管理国家事务和社会事务的新途径。这一制度规定的诉讼权利，是一种民主权利，是社会主义民主在诉讼中的表现，它使社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。体现社会主义民主原则是公益诉讼制度的本质特征之一。
公益诉讼制度使人民管理国家事务得到了司法保障。司法保障是司法机关通过司法程序审查原告提出的诉讼请求，从而作出最终裁决的制度。当人民管理国家事务的权力受到侵害或不法行使时，他可以通过程序诉权来实现实体权，即他可以作为原告把违反法律、侵犯国家利益、扰乱社会秩序的行为提交司法审判，由司法机关作出最终裁决，从而实现自己管理国家事务的权力。
实施公益诉讼制度是依法治国的基础，它能极大地促进实现法治。表现在：1?公益诉讼制度有助于实现以司法权力制约行政执法权力，以人民主权制约国家权力，从而避免由于权力集中而出现的人治局面。如果一个执法机关“垄断”了某一部门法律的执法权，并把其作为牟取私利的权力，那么这部法律或是变成一纸空文，或是变成了某些执法人员随意挥舞的工具。为了防止执法机关把执法权变成“凌驾于社会之上”的特权，必须建立以权力制约权力的机制，即以司法权力制约行政权力，以人民主权制约国家权力。这就要求建立公益诉讼制度，通过人民提起的诉讼，由司法机关依法对违法行为作出裁决，以维护法律的严肃性和权威性。
2?公益诉讼制度有助于实现社会主义法制的十六字方针，维护法律的权威。目前我国不仅仍存在公民、法人和其他组织不尽守法的问题，而且，国家机关及其工作人员也存在不严格依法办事的问题。要使法律关系真正切实得到保护，必须动用司法机关这支庞大的专门力量，强化法律关系的司法保护。公益诉讼制度实际上是对违法行为的一种司法弹劾，其实质是用司法手段保护国家利益和社会公共秩序，规范一切组织和个人的行为，防止违法行为逃脱法律制裁，从而促进人们自觉守法、自觉依法办事，促进执法必严，违法必究的实现。
三、公益诉讼制度的基本特征
公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益。与为维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是为维护国家利益和社会秩序。公民、法人和其他组织经法律的授权，可依法行使诉讼权利，并保证人民法院查明事实、分清是非、正确适用法律、及时审理违法案件、确认权利义务关系，制裁违法行为，以保护国家利益和社会公共利益。
公益诉讼案件的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人。公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益，或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。无任何直接利害关系的人之所以有权起诉违法侵犯国家利益、社会利益的行为，主要因为，起诉人作为国家的主人，有权利也有义务维护国家利益和社会利益。同时，国家、社会和个人或组织的利益是一致的，三者的关系是整体与部分的关系，既相互依存又相互独立。侵犯国家和社会公共利益，必然有个体利益受到侵害。因此，维护国家利益、社会利益实际上是维护个体利益。
公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。与私益诉讼相比较，公益诉讼的成立及最终裁决，则并不要求一定有损害事实发生，只要社会组织和个人有违法行为，不论其是否已给国家、组织和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因当然是为有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态，而不能让它“开花”、“结果”。
在公益诉讼的各个阶段，国家干预的成份明显高于私益诉讼。具体表现于：
在起诉阶段，向有关行政部门投诉是提起公益诉讼的必经程序，因为这有利于及时制止和处罚侵犯国家利益和社会公共利益的行为。行政执法部门根据组织和公民的投诉，可立即采取行动，行使其包括行政处罚权在内的法律赋予的一切权力。这样就可以及时制止违法行为，把对国家和社会造成的损失或危险减少到最少程度。接受投诉的部门必须在一定期间内作出答复，如不予答复或答复不符合法律要求，原告才可以向人民法院起诉，要求司法救济。这是由于行政执法机关和司法机关的权力分工和相互制约决定的。
在审判阶段，由于公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，因此，当事人自由处分权将受到较多限制。例如：公益诉讼的原告如果要求撤诉，除因证据不足，被告承认错误并接受处罚外，凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害国家利益，扰乱社会秩序的案件一般不允许撤诉。又如，原、被告间的自行和解应当允许，但要符合法律规定的条件和在被告受处罚的幅度范围之内。
在执行阶段，公益诉讼的裁判发生法律效力后，同刑事诉讼一样，人民法院直接交付执行机关执行。同民事裁判明显不同的是，民事裁判发生法律效力后，当事人愿意自动履行的，不需要由人民法院直接执行。只有义务人拒不履行义务，权利人才可申请人民法院强制执行。
原告在胜诉后应得到国家奖励。我国历来重视奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人，那么任何单位和个人对违法行为以自己的名义提起公益诉讼胜诉后，理所当然应受到奖励。公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求，对完美、和谐社会生活的需要，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯，这种爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量及国家主人翁的责任感，当然应受到奖励，而且应当受到重奖。不可否认，对胜诉后的公益诉讼原告予以重奖，也会促使产生为自己直接获得奖励而诉讼的动机，但即便如此，只要这种动机有利于实现社会正义，就应当给予奖励和支持。
(作者单位：河南省桐柏县法院)
印发《肇庆市名人档案管理办法》的通知
广东省肇庆市人民政府
肇 府[2004]15号
印发《肇庆市名人档案管理办法》的通知
各县（市）区人民政府，肇庆高新区管委会，市府直属各单位：
现将《肇庆市名人档案管理办法》印发给你们，请遵照执行。
肇庆市人民政府
二○○四年三月十七日
肇庆市铭人档案管理办法
第一条 为加强我市著名人物档案资料的收集、管理和利用，根据《中华人民共和国档案法》和《广东省名人档案管理办法》，制订本办法。
第二条 我市著名人物（简称名人，下同）档案的收集、管理工作由市档案局（馆）负责。市档案局（馆）内设名人库，专门管理全市名人档案。
第三条 市档案局（馆）名人库是永久保存全市名人档案的中心。
第四条 名人档案管理工作范围为：
（一）制订名人档案收集计划并组织实施；
（二）拟订名人的入库范围和对象；
（三）负责名人档案的收集、整理、保管和提供利用；
（四）开展或参与对名人的研究；
（五）组织名人档案的展览；
（六）开展名人档案咨询服务；
（七）开展对外交流活动；
（八）其它相关的工作。
第五条 入库名人的范围为：历代肇庆籍（包括在市外或在国外的肇庆市籍人士）或曾在肇庆境内长期活动过的非肇庆籍的政界、军界、工商界、科学文化界等领域具有重要影响的官员、专家和社会贤达及其他重要人物，具体标准是：
（一）政界：担任过市级（正职）以上职务的政府官员及其他著名政治家（包括相当级别的各党派领导人、无党派人士领导人）；
（二）军界：授予大校以上军衔或担任正师级以上职务及其他著名军事家；
（三）工商界：在国内或国外有影响和名望的企业家、实业家；
（四）科学技术界：担任国家级科学、工程院士以及在某项科学技术领域（包括自然科学和社会科学）有较深造诣、有突出成就的专家、学者；
（五）文化教育卫生体育界：有重要影响、有较深造诣、有突出成就的学者、文学家、艺术家、教育家、医学家、体育工作者等；
（六）宗教界的著名人物；
（七）著名的社会活动家、知名人士，著名民间（匠）人；
（八）有名望的祖籍肇庆的华侨领袖及外籍华人；
（九）对国家和社会有突出贡献或有社会声望的人士；
（十）长期在我市境内活动过的有影响的外国人。
第六条 名人档案收集的内容：
（一）反映名人一生经历及其主要活动的生平材料，如自传、传记、回忆录等；
（二） 反映名人职务活动的材料，如文章、报告、演讲稿、日记等；
（三） 反映名人成就的材料，如著作、研究成果、书画等；
（四）社会对名人研究、评价的材料，如纪念性、回忆性材料，研究介绍材料等；
（五）与名人有直接关系的材料，如各类证书、谱牒、集函等；
（六）反映名人活动的音像（录音带、录象带、照片）、实物等载体形式的材料；
（七）名人口述的历史材料等。
第七条 收集名人档案的形式：
（一） 据《档案法》及其它档案法规进行征集；
（二）有关机构依据国家规定，向市档案局（馆）移交有关名人档案；
（三）档案所有者将档案向市档案局（馆）捐赠、寄存、出售；
（四）对其它档案馆及其它部门（如图书馆、博物馆）保管的名人档案进行复制或交换；
（五）对流散在市外、境外的名人档案进行购买、复制或交换；
（六）其它由市档案局（馆）与档案交献者协商的形式。
第八条 市档案局（馆）对收集的名人档案都要与移交人办理档案交接手续，填制清单，一式二份，市档案局（馆）与移交人各执一份。
第九条 名人档案所有者向市档案局（馆）捐赠档案，市档案局（馆）要向捐赠人颁发证书，并给予表扬或奖励。
第十条 名人档案所有者向市档案局（馆）寄存名人档案，市档案局（馆）要与寄存人办理寄存协议，并颁发寄存证书。
第十一条 名人档案所有者向市档案局（馆）出售名人档案，市档案局（馆）要与出售人签定购买协议。
第十二条 市档案局（馆）应组成专家组，对收集到的名人档案进行鉴定审查。
第十三条 名人档案应以每个名人为单位设立全宗；其全宗内档案的分类、编目、鉴定等工作按照档案整理的有关原则与方法进行。
第十四条 市档案局（馆）应按照国家关于档案保管的要求，采取有效的措施，配备先进的设备，科学保管，保证安全，防止名人档案、丢失或损坏。
第十五条 名人档案的服务形式有：
（一） 向有关部门提供名人档案；
（二） 与有关部门联合，开展名人研究学术活动；
（三） 配合文化建设、宣传教育活动及其它纪念活动，举办名人档案展览；
（四） 为专家、学者的研究提供服务与咨询；
（五） 为文化界创作提供档案服务；
（六） 依据国家有关规定，向境外提供名人档案。
第十六条 个人捐赠或寄存的名人档案，如本人或亲属有要求，可对其中须保密部分进行保密或控制利用。
第十七条 属有关机构及本人或亲属捐赠或寄存的名人档案，对当事人应提供优先或免费服务。
第十八条 本办法由市档案局（馆）负责解释。
