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浅议公益诉讼的原告

陈礼平


民众法律意识的提高不仅仅体现在对私人利益的关注，更多的应该表现在对社会公共利益的维护上。目前，侵害社会公共利益的案件诸如环境侵权案、违法悬挂国旗案、国有资产流失案等时有发生。而此类案件之结果往往是以法院不予受理为终或是以原告败诉为果。细细推究之，皆源于现行诉讼法对公共利益诉讼主体的认定有诸多盲区，以致民众无处告诉。而违法侵害者则变本加厉，无视公共利益以致大肆、任意践踏。本文通过对公益诉讼的概念的初步界定，并阐述其基本涵义及类型，运用横向比较、纵向分析的研究方法,提出作者的设想。
一、公益诉讼的基本涵义及类型
（一）公益诉讼的基本涵义。
公益诉讼的认识应该是基于对公共利益的界定基础之上的。所谓公共利益是指有关社会公众（包括自然人、法人、社会组织、国家机关及社会团体、民间机构）的利益，是公有公用的利益。它“区别于社会个体的利益，又非个体利益的简单叠加。它应该是社会全体成员利益的结合”。仅就我国宪法、法律法规而言，运用到的表述就有“社会利益”、“国家整体利益”、“集体利益及社会公共利益”之多，但从本质来讲它们只是表述上的差别。基于对公共利益的维护，在其受到侵害时民众自然会试图通过诉讼的方式提出利益主张即公益诉讼。所谓公益诉讼，它起源于罗马法，是相对私人利益诉讼而言的。周楠教授在《罗马法原理》一书中提到“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”意大利法学家彼得罗.彭梵得在其著作中亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼叫民众诉讼。”此处所称“民众诉讼”就是指公益诉讼。目前，我国学者对其大致有两种比较有代表性的观点：一种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼“包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关以国家名义提起的诉讼，也有法人、社会组织及自然人代表国家或民众以自己的名义提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关提起的公诉。”另一种观点认为，“公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会组织、个人，依据国家法律的授权对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益、国家整体利益或不特定多数人利益的行为。向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。”并且认为公益诉讼不等同于公诉，“它既可以由国家授权的检察机关或政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权或个人的名义提起诉讼。”两种观点的主要分歧在于对公益诉讼的主体特别是原告的认定存在不同见解。
（二）公益诉讼的类型。
关于公益诉讼的类型有学者认为，公益诉讼应当包括行政、民事两类，而刑事则应排除；另有学者则主张公益诉讼只局限于行政一种。笔者认为，为了便于公共利益主体提起诉讼使社会公益能够得到及时、有效的维护，对公益诉讼的界定应当采取广义的理解即自然人、法人、社会团体和社会组织、国家机关及其他法律授权机构对违反法律、法规侵害社会公益的行为，依法向法院提起诉讼，并由法院追究其法律责任的活动。其中，当然应该包括通常意义上的“公诉”和“公诉转自诉”刑事公益诉讼。综上，笔者认为公益诉讼应当是广义的、多样化的，也是维护社会公共利益的有效救济途径。但是，我国学者及立法机构对公益诉讼的最终界定的真正障碍在于对其原告主体难于统一认识。
二、笔者的制度设想
(一)一般民众、法人、可以成为公益诉讼的首选原告。
虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了宽泛的实体权利体系，但由于这些权利常常是由不确定多数人共同享有。因而公民、法人或其他组织一般不被认为具有现实的公益诉权，其原告资格不被认可。但从人民民主权利的角度来看，确认一般民众的公益诉讼原告资格本身就是民主政治在某一法律制度上的具体反映。依据该理论，在社会主义条件下，一切权力属于人民，人民依法享有管理国家事务和社会事务的权利。人民通过选举方式将这一权利委托于国家机关，从而造成权力所有者于使用者相分离的政治现象。在某种社会条件的促使下，人民将该权力收归由自己行使，一方面充分体现了人民当家作主的权力地位；另一方面又有利于维护人民的合法权益。笔者认为，这种条件显然应当包括社会公益遭受违法者侵害的情形。这是因为作为国家的主人，任何社会个体都有权利也有义务维护国家利益或社会公益不受非法侵害。而且，国家、社会、个人或社会组织等各方利益在本质上是一致的，它们之间是整体与部分的相互关系，既相互依存又相互独立。所以，侵犯国家或社会利益实际上就是在侵害社会个体的利益。由此赋予一般民众对公益诉讼的原告资格和法律地位，在政治理论上就有其必要性和可能性。从诉权理论的角度来看，公益诉权是民众平等享有的一项宪法性权利。一般情况下，诉权主体就是实体权益主体，这种诉权具有双重涵义：实体主体和程序主体。但是在存有特定条件时，这种双重性又会得到分离即可能单是实体主体或程序主体。一般法理通过利用“诉权转让”、“纠纷管理权”和“诉讼担当”等理论赋予实体主体以程序涵义或程序主体以实体涵义。从而对诉权主体的范围作了扩大解释。其目的就在于在更大的限度内维护公益、制裁违法行为。与我国同属大陆法系的日本、德国、法国等国家所采取的就是这一理论来确认一般民众的原告资格。笔者认为，这样的制度架构有利于提高民众对公益违法行为的监督，而且这种监督要比任何一种监督方式（比如行政监督）来得有效、有力。一般民众在数量上的绝对优势使公益违法行为如过街老鼠——人人喊打，也有利于社会公益在最大范围内得于维护。依据我国相关民事法律的规定，法人与自然人具有同等法律地位。故在公益诉讼方面，法人与自然人同样具备原告资格。
（二）检察机关当然应成为公益主体代表国家以国家名义提起诉讼。
我国宪法赋予检察机关法律监督的权力其实也就赋予了其在公益诉讼程序中的原告地位。这是因为，在我国公诉的职能源于维护社会公共利益的考虑，检察机关理所当然的成为刑事公诉的原告（即公诉人）。而且，涉及社会公共利益的民事公益诉讼、行政公益诉讼在本质上与刑事公益诉讼都是出于维护公共利益的目的。但是由于法律的缺漏使其举步维艰——检察机关无法以原告身份参与诉讼。而检察机关自身的性质和职责表明他实质上具有国家利益和社会利益的代表人的身份，这种身份决定了他应当充当公共利益的代表，对侵害公益的违法行为提起诉讼。有的学者主张，赋予国家行政机关公益诉权，认为国家行政机关如环保行政部门其特殊的管理职责、优越的取证手段对其提起公益诉讼有得天独厚的优势条件。笔者并不赞同此种主张，因为行政机关权力的过度膨胀已经成为不争的事实，倘若将公益诉权赋予行政机关，这种现实将变得更加突出、严重，不利于权力的制约与平衡，尤其是行政权与司法权的制衡。在制度创设中将检察机关纳入公益诉讼的主体范围则恰到好处的处理了这一难题。同时也有效的防止了权利过度集中的行政机关滥用诉权的可能。且检察机关的权利行为不具有实质处分的性质，属于一种超然的中立地位，有利于检察机关正确及时有效的行使诉权，维护社会公益。当然，检查机关提出的公益诉讼必须有制度保障和资源支持。其中最为重要的是在诉讼中的权利分配问题。笔者认为，可以借鉴国外较为成熟的法律理念，赋予检察机关在公益诉讼中享有调查取证权、优先审理权、法律监督权等权利。有的学者认为在民事公益诉讼中检察机关享有调解权，即和违法者达成诉讼和解。笔者也不赞成这一主张，因为“检察机关作为国家利益和社会公益的代表人并不具有对公共权利的实质处分权”。赋予其调解权往往会导致检察机关在处理公益诉讼时并发惰性、消极的诟病，从而不利于社会公益的维护。在公益诉讼中，检察机关具有原告和法律监督者的双重身份，和刑事公诉一样享有抗诉权，同时对公益诉讼案件的审理进行有效的法律监督。可以说，无论从权力的制衡还是从身份、性质来讲，检察机关都应当是公益诉讼的最佳原告。
（三）社会组织、社会团体也应是公益诉讼的原告。
从国外较为先进成熟的公益诉讼法律制度来看，各国大多在逐步赋予社会组织、社会团体的原告资格，承认其公益诉讼主体地位。由于公益违法行为所特有的“间接性、社会性、复杂性及潜伏性”等特点，使其法律因果关系、证据的收集、事实的证明等法律技术问题非常复杂，仅就受害者个人在资力、技术、知识上是难于对抗强大的违法行为者。并且受害者在人数上的众多使得传统的普通程序诉讼、代表人诉讼难以适应。即使勉强受理在各方面也不利于对利益主体造成讼累、不经济。从这样的现实出发，笔者认为应当尽快通过立法赋予社会组织、社会团体（如消费者权益保护协会、民间环保组织、劳动者权益保护组织等公益组织、团体）公益诉讼原告资格，使其享有公益诉权。一方面可以充分有效的利用本已非常有限的司法资源，避免当事人诉讼之累、实现经济诉讼。另一方面从确保诉讼原告多元的角度。最大限度地增加其提起诉讼的可能性以维护社会公共利益。所以，我们建议将社会组织、社会团体纳入公益诉讼地主体范围，使公益的维护在诉讼主体上得于适当、有效补充。
总而言之，对公益诉讼的原告应当作扩张性解释，赋予一般民众、检察机关、法人、社会组织和社会团体及其他组织等间接利害关系人的原告资格和诉讼主体地位，修正传统的原告单元规定为原告多元化规定以全面有效地维护社会公益。当然，本文重点探讨公益诉讼原告的认定，有关被告的相关理论由于牵涉到具体个案的实际情况，难于形成系统理论，故暂不涉及。同时，在公益诉讼中原告不足、不仅仅为了社会公益而是掺杂个人目的，甚至纯粹出于滥诉而起诉的现象肯定会依然存在，各原告之间资格重叠、推委旁观等情形也会悄然出现。因此，笔者建议应在相关立法时应当加于规避，做出细致、明确架构。

国家统计局


关于申报2006年度全国统计科研计划项目的通知



各省、自治区、直辖市统计科研所、有关高等院校：



　　2006年度全国统计科研计划项目申报工作已经开始。《2006年度全国统计科研计划项目参考选题》（选题仅供参考，题目可自选、自拟）、《全国统计科研计划项目管理办法》、《全国统计科研计划项目申报书》详见附件。请各申请单位按要求填写项目申报书并按时报送全国统计科研计划项目领导小组办公室。



　　联系电话：（010）63376678、63376687



　　联 系 人：许亦频 陈妍君



　　通信地址：北京月坛南街57号，国家统计局统计科研所转



　　邮政编码：100826。



　　申报截止日期为2006年9月30日，过期不予受理。



　　全国统计科学研究组织管理办公室

　　二OO六年八月三十日



附件一：



2006年度全国统计科研计划项目参考选题



　　1、国外地区GDP核算模式与经验研究



　　2、关于修改《统计法》的若干理论问题研究



　　3、统计元数据库管理的理论与实践



　　4、建设资源节约型社会指标体系和评价体系研究



　　5、社会发展指数研究



　　6、中国公众统计素养问题研究



　　7、统计服务的国际比较



　　8、国家统计软件平台基本框架研究



　　9、关于中国统计改革发展的战略取向



　　10、中国服务业统计调查与监测体系研究



　　11、农民工统计调查与监测系统研究



　　12、中国对外贸易相关问题研究



　　13、统计文化对统计改革与发展的支撑作用研究



　　14、建立工业企业成本结构调查，实现工业增加值核算下算一级实施方案问题研究



　　15、批发零售业与住宿餐饮业统计指标体系研究



　　16、新时期统计队伍建设问题研究



　　17、加强统计基础、基层工作研究



　　18、构建统计数据质量监控与评估体系问题研究



　　19、中国经济社会与科技发展热点、难点、焦点问题统计研究



　　（具体题目可自拟）



　　20、其它



附件二：



全国统计科学研究计划项目管理办法



第一章 总 则



　　第一条 为使全国统计科学研究计划项目管理工作科学化、规范化，客观、公正地择优确定项目，促进全国统计科学的发展和繁荣，根据实际情况，特制定本管理办法。



　　第二条 全国统计科学研究计划项目应坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，贯彻理论联系实际、“百花齐放、百家争鸣”的方针。要以统计改革和建设中的重大理论及实践问题为主攻方向，进一步发展和全面繁荣统计科学。



　　第三条 全国统计科研计划项目分类：经济统计、数理统计、社会和科技统计、统计教育和培训、人口环境生态统计、医疗卫生统计、国际比较、精算保险统计、证券分析、信息管理、统计其它项目（含社会、经济、科技领域的实证分析研究等）。



第二章 申 报



　　第四条 全国统计科学研究计划项目面向全国，凡符合申报条件和规定的个人或单位，均可申请。



　　第五条 项目选题可参照国家统计局发布的课题指南确定，也可自拟。



　　第六条 全国统计科学研究计划项目申请者应符合以下条件和规定：



　　1. 主持人须具有高级专业技术职务；否则，应有两名同专业的具有高级职称人员推荐。



　　2. 申请人同期一般只能申请一个项目。



　　3. 承担全国统计科研计划项目但尚未完成者，不得申请新的项目。



　　第七条 项目申请时间一般为每年下半年，根据当年度工作情况确定申报受理时间。



　　第八条 申请人的选题和课题设计论证必须坚持正确的研究方向，具有较为充分的科学性和可行性。课题设计论证的文字应简明扼要。



　　第九条 申请人所在单位领导和管理部门须对申报工作进行认真的组织和指导，把握好选题、课题设计和课题组的组织，提高申报质量，并对申请书所有栏目填写的内容进行认真审核。要签署明确意见，加盖公章，承担信誉保证。



第三章 审 批



　　第十条 全国统计科研计划项目领导小组办公室负责对申报课题的初审工作。对于初审合格的项目，由计划项目领导小组办公室提交领导小组进行终审。在综合考虑课题设计论证的理论水平与实践意义、课题组力量以及经费配套保障条件的基础上，经过民主协商，严格掌握标准，本着公正和择优立项的原则，从候选课题中评选出拟立项项目。同等条件下拟立项项目适当向西部及少数民族地区倾斜。立项课题分类为重点（资助经费）项目与一般（自筹经费）项目。重点项目原则上应有前期研究成果。



　　第十一条 全国统计科研计划项目领导小组办公室通过对拟立项课题进行汇总分析、评估后，由国家统计局下达正式立项通知。



　　重点项目由国家统计局予以一定经费资助，项目承担单位按不低于1：1的比例配套经费（项目承担单位出具相关证明）。一般项目经费由申报者自筹。项目负责人按要求办理有关立项手续。



第四章 项目管理



　　第十二条 全国统计科研计划项目领导小组办公室对于重点课题要进行重点检查，以确保课题的顺利完成。



　　第十三条 项目完成时限由全国统计科研计划项目领导小组办公室发出立项通知书起算，两年内有效。可提前结项，超出管理时限不予结项。重点项目承担者无正当理由未能在管理时限内完成科研任务，全国统计科研计划项目领导小组办公室将追回科研经费，并予以通报。



第五章 结 项



　　第十四条 为评估计划项目研究成果的质量、水平和意义，研究成果定稿后应进行鉴定。重点项目由全国统计科研计划项目领导小组负责聘请专家进行通信鉴定；一般项目由项目承担单位自行选择具有同专业高级职称的专家三至五人进行鉴定。由专家填写鉴定意见表，由鉴定组长综合专家意见提出鉴定结论并签字。



　　第十五条 课题经鉴定后，项目单位应将研究成果两份及鉴定结论等材料提交全国统计科研计划项目领导小组办公室。经审查后，全国统计科研计划项目领导小组办公室发出结项证书。



　　第十六条 经全国统计科研计划项目领导小组同意，结项课题可参加全国统计科研优秀成果奖的评选及有关的合作出版计划。



第六章 其 它



　　第十七条 本管理办法解释权属全国统计科研计划项目领导小组，未尽事项可酌情解决。



　　附件三：《全国统计科研计划项目申报书》（下载）