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卫生部


卫基妇发〔2004〕88号

关于做好履行《烟草控制框架公约》有关准备工作的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市卫生厅局，爱卫会，新疆生产建设兵团卫生局、爱卫会，中国疾病预防控制中心：
烟草危害是当今世界严重的公共卫生问题之一。目前全球有11亿吸烟者，每年导致近500万例死亡。我国是世界上烟草生产和消费量最大的国家，分别占全球总量的三分之一以上，也是世界上少数吸烟率继续上升的国家。目前，全国约有3.5亿吸烟者，每年死于吸烟相关疾病的人数近100万。
2000年4月，国务院批准成立了由12个部（委、局）组成的《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）政府间谈判协调机构。经过三年多的工作，圆满完成了国际《公约》的谈判。2003年5月21日，《公约》获第56届世界卫生大会一致通过。我国于2003年11月10日在联合国总部正式签署《公约》。截止2003年底，已有85个国家签约。《公约》将于2004年内正式生效。
《公约》是联合国第一部具有法律约束力的公共卫生多边条约，它的出台为在全球控制烟草危害，共同维护人类健康提供了法律保障。认真履行《公约》，体现了我国依法治国的基本方略。为做好我国履行《公约》的准备工作，进一步加强烟草危害控制，努力提高全社会对吸烟危害的认识，积极营造控烟、健康、文明的良好社会环境，提高全民健康素质，提出以下工作意见：
一、认真学习和宣传贯彻《公约》精神，积极做好履约准备。各地卫生、爱卫部门要尽快向当地政府汇报，建议明确并落实烟草危害控制工作的主管部门和工作职责，研究制定当地烟草危害控制规划。要结合当地调整经济结构，加强公共卫生体系建设，构建健康促进与控烟专业队伍。2005年，要逐步建立从省到县（市）控烟工作网络。要加强多部门合作，提供技术支持，并积极动员社会力量，支持并发展民间控烟组织网络。
二、结合每年世界无烟日主题,因地制宜组织开展多种形式的烟草危害控制宣传活动。广泛动员和鼓励各部门、社会团体及企事业单位积极参与烟草危害控制工作，营造全社会支持控烟的大环境。
积极参与并组织实施每两年一次的国际戒烟竞赛活动，鼓励更多的城市、单位和个人参加国际戒烟竞赛，努力降低吸烟率。
进一步发展社区综合干预试点的控烟工作。要加强对医务人员的戒烟技术服务培训，在医疗机构推广戒烟门诊、热线等戒烟服务。
三、认真贯彻和严格执行《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》等法律法规，以创建无吸烟学校、无吸烟医疗卫生单位、无吸烟政府机关办公楼为重点，积极开展预防青少年吸烟和公共场所禁止吸烟工作。
四、认真贯彻并严格执行《广告法》、《烟草广告管理暂行办法》等法律法规和《全国无烟草广告城市认定实施办法的通知》精神，进一步深入开展创建无烟草广告城市活动。
五、加强控烟能力建设。建立由不同领域专家组成的控制烟草危害专家组，提供控烟知识与技能培训，努力培养学科带头人。同时，积极开展国际国内合作与交流。各地要利用现有的疾病监测体系等，逐步建立并完善烟草流行状况等信息监测系统，做好控烟工作信息收集、整理、反馈与经验交流，加强检查督导和效果评估，实现资源共享，为控烟工作决策提供科学依据。
六、加强对控烟工作的领导，落实控烟工作经费。要组织开展控烟工作情况的检查或抽查，督导各地认真落实。切实转变观念，增强法制意识，旗帜鲜明地维护法律法规的权威性，不断提高实施《公约》的能力和水平，积极推进我国控烟工作的进程。


二○○四年三月二十二日
关键词: 洗钱罪；反向洗钱；反恐融资
内容提要: 在行为方式仅限于掩饰、隐瞒特定犯罪所得及其收益的来源和性质的前提下，洗钱罪不能规制金融机构协助将合法资金秘密转移到恐怖人员或组织账户、为实施恐怖活动提供金融服务的“反向洗钱”行为。当前国际社会反洗钱概念不仅局限于对犯罪所得及其收益的清洗，已经扩展到制止资助恐怖活动。我们应当在借鉴国际社会和其他国家先进经验的基础上，以反恐融资中“反向洗钱”的入罪化为中心调整洗钱罪的行为方式，构建打击恐怖活犯罪的严密刑事法网。


　自1988年《禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》将毒品犯罪及其洗钱行为规定为国际犯罪以来，国际社会反洗钱浪潮风起云涌。1989年7月，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）成立，专门研究和制定反洗钱措施和建议。1999年《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、2003年《联合国反腐败公约》等国际公约通过，国际社会开始将反洗钱和反恐怖主义联系在一起，通过切断恐怖主义的资金来源和断绝犯罪收益的清洗实现对于恐怖活动犯罪的遏制。本文拟以此为背景，对我国洗钱罪的行为方式在打击恐怖活动犯罪中的不足进行反思，并提出解决问题的办法，以期促进我国反洗钱刑事立法的发展。

　 一、现状：我国刑法关于洗钱罪的现有规定

　 我国反洗钱法律体系有一个逐步完善的过程。我国97年刑法首次规定了洗钱罪，同时规定了窝藏、转移、收购、销售赃物罪和窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪。2001年《刑法修正案（三）》基于打击恐怖活动犯罪的需要将恐怖活动犯罪增补为洗钱罪的上游犯罪，提高了单位犯罪的法定刑，并同时增设了资助恐怖活动罪。2006年《刑法修正案（六）》将贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪增补为洗钱罪的上游犯罪，进一步扩大洗钱罪的惩治范围。同时，将97年刑法中的窝藏、转移、收购、销售赃物罪修改为掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪，对该罪的行为方式和对象进行了修正。2006年10月31日，《反洗钱法》的通过标志着我国反洗钱法律体系的初步成形，反洗钱网络趋于完善。2009年《刑法修正案（七）》将单位增设为掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪的主体，使该罪进一步适应实践发展的需要。2009年11月最高人民法院《关于审理洗钱等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》施行，就实践中审理洗钱刑事案件具体应用法律的若干问题进行了解释和明确。总体来说，到目前为止我国反洗钱在法律体系、组织机构、监督检查、资金监测和案件查处、国际合作等方面取得良好成绩，已经建立起比较完善的反洗钱制度体系，反洗钱双边合作范围不断扩大，合作内容不断丰富，已成为国际社会反洗钱和反恐融资领域的重要成员。{1}

　 根据我国刑法第191条，洗钱罪是指明知是特定犯罪的违法所得及其产生的收益，而采取提供资金账户，协助将财产转换为现金或者金融票据，通过转账或者其他结算方式协助资金转移，协助将资金汇往境外，以及其他方法掩饰、隐瞒犯罪的所得及其产生的收益的性质和来源的行为。该罪的主体包括个人和单位，主观上是故意。客观方面表现为采法定方式掩饰、隐瞒特定犯罪的犯罪所得及其收益的来源和性质的行为。也就是说，我国刑法中的洗钱罪的行为方式是针对已经实施的特定犯罪所产生的犯罪所得和收益，就其来源和性质进行掩饰和隐瞒的行为。该洗钱行为实施于特定犯罪实施以后，针对的是特定犯罪所得及其收益，这也是特定犯罪被称为“上游犯罪”，而洗钱罪被称为“下游犯罪”或者“派生犯罪”的原因。

　 二、问题：传统洗钱罪规制反恐洗钱行为所存在的不足

　 （一）将恐怖活动犯罪作为洗钱罪的上游犯罪不能有效遏制恐怖活动犯罪

　 如前所述，我国刑法中洗钱罪的上游犯罪的范围经历了一个逐步扩大的过程。到目前为止，我国的洗钱罪上游犯罪包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪、恐怖活动罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪，总数达到了81个，占我国刑法分则个罪名的18. 75％。{2}关于我国洗钱罪的上游犯罪，学界的讨论主要集中在如何扩大其范围上：有学者认为应当扩展到所有犯罪，{3}有学者认为应当扩大到严重犯罪，{4}有人认为应当扩大为法定最低刑在有期徒刑6个月以上的严重犯罪。{5}有学者认为应当扩展到一切能够产生犯罪收益的犯罪，{6}有学者认为应当扩展到和《联合国反腐败公约》相同的范围。{7}客观来说，我国刑法关于洗钱罪上游犯罪范围的规定确有其值得探讨之处，上述观点从不同视角的探讨都有其合理之处。但是，这些观点都肯定已有七类犯罪作为洗钱罪上游犯罪的合理性，并没有对已有犯罪提出过多质疑。我们认为，基于我国洗钱罪发展形势所需、反洗钱法律体系协调的需要、国际社会反洗钱的发展趋势和反洗钱刑事司法合作的要求，{8}扩大洗钱罪的上游犯罪是历史发展的必然。但是，在传统洗钱罪洗钱模式下，已有七类犯罪也并不是都适合作为洗钱的上游犯罪。对此，我们将在明确洗钱罪上游犯罪的界定标准，以及恐怖活动犯罪内涵和外延的基础上予以分析。

　 洗钱罪上游犯罪范围的确定取决于界定标准的明确。对此标准，我国学界有不同观点：有学者认为洗钱罪上游犯罪应当具有非法暴利性、清洗的必要性、与洗钱的关联性、极大的危害性与立法的紧迫性、明确的法定性，{9}也有学者认为洗钱罪上游犯罪的确定应由该罪的严重程度、产生财产性收益的大小以及断绝其洗钱的后路对该罪的抑制程度来决定。{10}我们认为，上游犯罪的界定标准确定应当以洗钱罪的立法目的为依据。立法者设立洗钱罪的目的首先在于该行为对于金融管理秩序以及司法机关查获犯罪活动的妨害，同时是为了通过对上游犯罪所得及其收益清洗的打击来实现对于上游犯罪的遏制。所以，如果某种犯罪不能够产生较大犯罪收益，或者对于洗钱行为的规制不能够实现对于上游犯罪的遏制，那么就没有必要将其规定为上游犯罪。上述前一种观点没有从设立洗钱罪对于遏制上游犯罪的意义方面强调界定上游犯罪的界定标准，并不妥当。我们在较为赞同后一种观点的基础上，认为洗钱罪的上游犯罪应当至少具有非法暴利性、清洗的必要性、极大的危害性与立法的紧迫性、断绝洗钱对该罪的有效抑制性四个特点。

　 关于恐怖活动犯罪的内涵，我国学界争议较大。代表性的观点有：恐怖活动犯罪是指个人或单位基于意识形态方面的政治目的，针对不特定对象或某些具有政治、民族、宗教等象征意义的特定对象，以足以引起极大的社会恐慌的手段实施的危害行为。{11}恐怖活动犯罪是指基于政治、社会或者其他动机，为制造社会恐慌，以恐怖手段所实施的侵犯人身、财产等严重危害社会而依法应受到刑罚处罚的行为。{12}在外延上，恐怖活动犯罪主要指恐怖活动组织实施的各种犯罪，{13}具体包括组织、领导参加恐怖活动组织罪，投放危险物质罪，资助恐怖活动罪，非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪，盗窃、抢夺、抢劫危险物质罪，投放虚假的危险物质罪，编造、故意船舶虚假恐怖信息罪等。{14}

　 在明确恐怖活动罪的内涵和外延的基础上，以洗钱罪上游犯罪的界定标准进行分析就会发现，虽然恐怖活动犯罪具有极大的社会危害性与立法的紧迫性，但是在我国洗钱罪的行为方式仅是“通过各种手段掩饰、隐瞒犯罪所得及其产生的收益”的前提下，将其作为洗钱罪的上游犯罪对于遏制恐怖活动犯罪意义并不大。

　 首先，恐怖活动犯罪并不都具有非法暴利性和清洗的必要性。虽然学界对于恐怖活动犯罪的内涵界定并不完全相同，但是大多认为恐怖活动犯罪是基于政治动机，以制造社会恐慌为目的，而不以或者不主要以获取非法利益为目的，{15}不具有明显的非法暴利性；从外延上看，虽然某些恐怖组织实施的犯罪可能产生犯罪收益，但是多数恐怖活动犯罪并不产生巨大的犯罪收益，有的甚至根本不产生犯罪收益。如投放危险物质罪，盗窃、抢夺、抢劫危险物质罪，投放虚假的危险物质罪，编造、故意船舶虚假恐怖信息罪等等。对于这些犯罪来说，由于其并不产生或者很少产生犯罪收益，也就不存在需要对其犯罪收益进行清洗（至少是大规模清洗）的问题。

　 其次，断绝洗钱对恐怖活动犯罪并不具有有效抑制性。如前所述，恐怖活动犯罪多出于政治动机，以制造社会恐慌为目的，至于其是否获得犯罪收益，获得多少犯罪收益，并不是行为人所关注的主要问题。实践中，很多恐怖分子为了实现自己的政治目的是不惜一切代价，甚至自己的生命的。在此前提下，断绝对于恐怖活动罪犯罪所得及收益（在存在的情况下）的清洗，并不能实现有效遏制该犯罪的目的。

　 再次，洗钱罪并不能切断恐怖活动犯罪的资金来源。既然恐怖活动犯罪不具有非法暴利性，断绝洗钱对其也不具备明显的抑制性，那么将其作为洗钱罪上游犯罪的意义何在？有观点认为，将恐怖活动犯罪纳入洗钱罪上游罪的立法意图在于断绝恐怖活动的资金来源，{16}即通过切断恐怖活动的资金链条，实现对于恐怖活动犯罪的打击。但是，在当前洗钱罪仅规定对犯罪所得及收益进行清洗的行为模式下，只有在恐怖组织将其实施恐怖犯罪所得及收益再次用于实施恐怖活动的情况下，洗钱罪才能规制。而对于非恐怖活动组织提供的资金，或者其他组织提供合法资金资助恐怖活动来说，由于这些资金不属于犯罪所得及其收益，现有洗钱模式并不能进行规制，也就不可能切断恐怖活动资金来源。

　 （二）洗钱罪与资助恐怖活动罪均无法规制“反向洗钱”行为

　 为了打击恐怖活动犯罪，更好地维护国家安全和秩序，{17}《刑法修正案（三）》在将恐怖活动罪增设为洗钱罪上游犯罪的同时，还新增加了资助恐怖活动罪。目的是为了建立资助恐怖活动罪和洗钱罪的联结，实现对于恐怖活动罪的打击。但是，刑法所编织的打击恐怖融资的刑事法网并不严密，无论是传统的洗钱罪，还是新增的资助恐怖活动罪都无法规制恐怖融资中的“反向洗钱”行为。

　 恐怖融资是恐怖组织实施恐怖活动犯罪的资金来源，融资途径的畅通是恐怖融资能够顺利实现的必备条件，断绝反恐融资的渠道和资金链条有利于从根本上遏制恐怖活动犯罪的实施。从当前恐怖组织融资的渠道来看，主要为利用金融机构进行洗钱，通过被恐怖组织控制或者愿意为恐怖组织服务的合法的公司、组织，借用贸易结算的名义，在金融机构内部转移资金，{18}进而实现对于恐怖活动的资助。一般来说，恐怖活动资金来源主要有两个方面：其一，将实施毒品犯罪、走私犯罪等所获得的非法收益，通过金融机构转移、清洗，资助实施恐怖活动犯罪；其二，利用合法资金资助实施恐怖活动，通过金融机构转移、清洗，资助恐怖活动。对于第一种情况，由于用于资助的资金本身就是特定犯罪的收益，金融机构转移资金或者提供服务的方式符合洗钱罪的行为特征，可按照洗钱罪定罪量刑，实现打击和惩治；但第二种情况中，用于资助的资金、物质是来源合法的资金，不是犯罪收益，更不是所谓的“黑钱”（如果不用于资助恐怖活动犯罪，该资金完全是合法收入）。这种资金在被用于资助实施犯罪之前，并不是刑法规制的对象，其之所以具有非法性，就在于将被用于资助实施非法行为。其同犯罪收益的不同在于，后者是实施犯罪的结果，非法性体现为产生该收益行为的非法性；前者并非犯罪实施的结果，而是将要被用于实施犯罪，非法性体现为用途的非法性。金融机构协助将合法资金用于资助恐怖活动犯罪的行为，是资助恐怖活动实施中一项重要的环节；也是实施大型恐怖活动必经的阶段。这种行为，本质上来说是一种“将白钱变黑”的洗钱行为，为了同传统的洗钱行为相区分，实践中一般被称为“反向洗钱”。具体来说，“反向洗钱”是指将合法资金秘密转移到恐怖人员或组织的账户的行为，其与传统洗钱行为的掩饰、隐瞒“来源”及其性质不同，反向洗钱行为主要在于掩饰、隐瞒资助的“去向”及其性质。{19}由于我国传统洗钱罪的行为方式仅包括对于已经实施的犯罪收益进行清洗一种，所以无法对“反向洗钱”行为进行有效规制。

　 我国刑法虽然已经增设了资助恐怖活动罪，但是该罪同样不能规制反向洗钱行为。根据刑法第120条之一，资助恐怖活动罪指故意资助恐怖活动组织或者是实施活动的个人的行为。该罪得设定主要为了打击实践中通过各种方式向恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人提供用于实施恐怖活动的经费、场所和物质的各种行为。{20}该罪的主体是一般主体，客观方面表现为采取各种方式资助实施恐怖活动。“资助”包括筹集资金和提供资金两种具体行为，单纯的筹集资金行为，同样应以资助恐怖活动罪定罪处罚；“资助”的方式不以金钱为限，为恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人筹集、提供经费、物资或者提供场所以及其他物质便利的行为，均属于资助行为。该罪的成立不以被资助的人具体实施恐怖活动为条件，预谋实施、准备实施和实际实施恐怖活动的个人，均属于本罪中“实施恐怖活动的个人”。{21}从资助恐怖活动罪的犯罪构成看，该罪主要通过对资助恐怖活动行为的规制实现对于恐怖活动犯罪的遏制，惩治的是为恐怖活动筹集、提供资金，以及场所和其他物质便利的行为。而对于提供金融服务等非物质便利的行为，却不予调整。也就是说，该罪的设定遗忘了作为恐怖主义融资最重要渠道的中间环节，即为恐怖活动提供资金转移支持的金融机构。[22}对于实践中对恐怖活动罪所产生犯罪所得及其收益进行转移资助，从而协助他人实施恐怖活动犯罪的金融机构来说，可以依据传统洗钱罪进行惩治。但是对于仅实施对合法收益用于资助恐怖活动犯罪的情况加以掩饰和隐瞒的行为，由于其不是为恐怖活动筹集、提供资金等提供物质资助者，而且一般行为人也不需要事前与资助者同谋，也不可能构成资助恐怖活动罪。

　 所以，从我国刑法现有洗钱罪和资助恐怖活动罪的规定来看，虽然立法目的在于使两者共同编制打击恐怖活动融资与清洗犯罪收益的严密法网，但是其中却缺少为利用合法资金进行资助者提供金融服务的金融机构也即“反向洗钱”行为的规制，无法实现通过切断反恐融资渠道而实现打击恐怖活动罪之目的。

　 三、展望：将反向洗钱纳入洗钱罪的行为方式

　 传统洗钱罪行为方式不仅不能切中遏制恐怖活动犯罪的要害，也无法完全规制反恐融资行为。在国际反洗钱概念日益扩大，国际社会将反向洗钱纳入广义洗钱含义中的大背景下，我们可以考虑调整传统洗钱罪的行为方式，将反向洗钱行为入罪化处理，从而构建打击恐怖活动和恐怖融资的严密法网。

　 （一）打击“反向洗钱”已经成为国际反洗钱的大趋势

　 1999年《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》将向恐怖主义提供资助的行为规定为犯罪，并吁请所有国家采取步骤，以适当的国内措施防止和制止为恐怖主义分子和恐怖主义组织筹集经费，……并特别酌情考虑采取管制措施，以预防和制止涉嫌为恐怖主义目的提供的资金的流动。“9·11事件”以后，打击恐怖主义的浪潮将国际反洗钱推至新的高峰，防范和打击与恐怖融资有关的洗钱犯罪活动成为国际反洗钱合作的重要内容。2001年9月28日联合国安理会通过的第1373号决议，禁止所有成员国对恐怖组织提供金融资源以及任何形式的金融服务；要求金融机构积极和刑事侦查部门合作，协助收集证据。2001年10月反洗钱金融行动特别工作组(FATF)在“40项建议”的基础上，针对防范和打击恐怖融资陆续提出9条特别建议，合称“40＋9项建议”，已经成为国际反洗钱和反恐融资领域中最具权威性的指导性文件。{23}时至今日，从整个国际社会来看，反洗钱概念正逐步扩大，已经不仅仅局限于对于犯罪所得及其收益的清洗，而是扩展到制止资助恐怖活动、防范大规模杀伤性武器扩散等领域。{24}严厉打击恐怖融资犯罪，有效切断恐怖活动组织和恐怖分子的资金供应链，已经成为国际社会打击恐怖活动犯罪一条制度性经验，{25}包括打击“反向洗钱”在内的反恐融资已经成为国际反洗钱的重要组成部分。

　 （二）有其他国家的先进经验可资借鉴