设立案件质量内部监督机构的若干思考
赵良剑
2002年7月，最高人民法院召开了全国法院队伍建设工作会议，明确提出要把法官职业化作为今后法院队伍建设的努力方向和工作重点。推进法官职业化改革，将对法官进行单独序列管理，法官的数量将减少，权力和责任将增大，如何面对新形势、新情况，完善法院内部案件质量监督机制，保障并监督、制约主审法官依法公正地行使审判权，防止并及时纠正错误裁判，对全面实施法官职业化建设具有不可低估的重要意义。最高人民法院发布的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》明确指出：“要完善法官的职业监督，建立和完善符合法官职业特点的内部监督制约机制。”为此，笔者结合宜宾法院实际，对完善法院内部案件质量监督机制作初步的探讨。
当前，我院内部审判监督有以下七种形式：1、依照审判监督程序对生效判决进行监督，由审判监督庭进行。2、上级法院对下级法院非程序性的监督，即上级法院主动介入下级法院正在审理的具体案件进行个案监督，实行案件请示制度和督办制度。3、庭长、分管院长对具体案件的监督，主要是案件的汇报和审核（批）制度。4、审判委员会的监督，即对重大疑难复杂案件的个案监督。5、实行立、审、执分立后，立案流程管理制度对各部门的制约监督关系。6、裁判文书评查制度，主要是对裁判文书制作质量的监督，由监察室进行。7、错案责任和执法过错责任追究制度，承办部门为纪检监察室（也受理对法官的作风投诉）。
对以上七种监督运行机制进行实践性考察和理性分析后，我们不难得出这样的结论：依照审判监督程序对生效裁判进行监督，具有事后性、被动性、补救性的缺陷；立案流程管理对遏制超审限有一定作用，但对司法不公则制约有限；错案责任和执法过错责任追究制度的实施效果并不理想，因为纪检监察部门人员法律素质普遍不高，由于条件制约认定错案有难度，而且其他事务繁杂；裁判文书评查制度也具有事后性的特点，而且主要监督裁判文书质量，不能及时有效地纠正法官办错案；案件请示制度、庭长分管院长审核（批）制度、审委会制度主要是从法律适用上进行个案监督，监督也有限。
在全面建设小康社会的新时期，社会各界对人民法院和人民法官的期望值更高，对司法公正的要求更为迫切，尽管法院队伍主流是好的，但个别法官或者因为思想品质低劣而违法违纪办案，或者因业务素质不高而办案质量不高，妨碍了司法公正的实现。笔者认为，要堵塞这些漏洞，并克服以上监督机制的不足，形成规范、长效的案件质量监督机制，人民法院应设立专门的案件质量监督部门（如我院可设立案件质量督查处，以下简称“督查处”），专司案件质量监督工作，从检查范围、检查部门、检查标准、检查方式、检查程序、检查申辩、检查处理等方面，建立对案件质量的监督检查制度，并使之规范化、制度化。
一、案件督查应遵循的四大原则。一是监督不办案原则。法官职业化改革的目的是进一步落实审判独立，增强主审法官的权力和职责，因此不应因强调内部监督而走向另一个极端，形成新的“审者不判，判者不审”。监督部门要准确定位，把握好审判监督与法官独立审案的辨证关系。此外监督者办案可操作性也不强。二是不越权原则。即监督部门应遵守现行法律法规的规定，不应受理依照法定程序应由其他职能部门受理和处理的案件。如当事人依法提出的再审申请和申诉，仍应由审判监督庭依照审判监督程序进行审查。三是集体把关原则。案件督查工作应力求准确高效、监督到位，避免流于形式的无谓劳动。由于督查结果与法官切身利益息息相关，故督查工作应以督查组为单位进行，增强抗干扰能力，并避免一人决断带来的副作用。四是全程动态督查的原则。对审判权的监督重点和核心应是权力行使过程中的监督和制约，以防止权力的滥用。一旦形成错误的裁判，即使对责任人进行追究，但错误裁判本身所产生的消极影响往往难以挽回。况且，屡屡对发生法律效力的错误裁判进行纠正，不仅有损于司法裁判的权威性和终局性，也会降低人民法院的公信力。故针对审判监督程序事后性、被动性、弥补性的缺陷，案件督查应变被动为主动，由事后监督变事前、事中、事后的全程动态监督。即对案件进入法院即进行立案监督，对该立不立或不该立错立的情形予以纠正；对各方面反映大的案件进行调查，提出处理意见报审委会研究决定；对上诉、抗诉和再审案件进行复查，发现质量问题及时调查处理；定期对法官承办案件按照一定比例进行抽查，抽查结果与法官的晋级、晋职和目标考核挂钩。
二、督查部门的权利和职责。一是准确界定督查处的职能，使其不与其他监督部门产生职能交叉。督查处对各类案件具有监督权、检查权、调查权以及对案件及法官的处理建议权，即督查处对属于其监督范围的案件，有权提出监督意见。若主审法官或合议庭不接受监督意见，督查处有权报经院长提交审委会按法定程序予以纠正。根据当事人或有关方面的反映，督查人员可以调阅有关案件材料，要求承办法官说明案件情况，询问当事人及有关人员，旁听案件的开庭审理，发现问题及时汇报处理等。这些职能与审判监督庭依照法律对案件进行再审的职能无冲突。裁判文书评查现在由监察室进行，今后可将监察室的此项职能划归督查处，使裁判文书评查、法官承办案件抽查均由督查处办理。追究错案责任和执法过错责任现在由纪检部门办理，但由于纪检部门人员欠缺较高的法律素养和丰富的审判经验，故可考虑由督查处负责认定和追究错案责任和执法过错责任。人大、政协、政法委等的督办案件现在由办公室办理，也可考虑将此项职能并入督查处。《法官法》规定，各级法院要设立法官考评委员会，根据审判工作的规律和法官职业的特点，全面、细致地考评法官的审判工作业绩、审判业务、法学理论水平、政治表现和工作作风等方面的完成情况和表现，其中审判质量是法官考核的核心内容，包括程序公正、实体公正、裁判文书质量等内容。督查处的督查职能不会与法官考评委员会的职能发生矛盾，相反其督查工作有助于为法官考评提供公正客观的量化依据。二是法院监督部门应分工合作，配合协作。法院内部从事监督的机构有审监庭、纪检监察室、立案庭等，督查处在实施案件质量监督工作中，要注意同其他监督部门既按职责分工，各司其职，又互相配合，协调一致。如督查处发现错案线索，要向纪检监察部门、审判监督庭通报情况，提出处理意见报审委会决定。如督查处认定错案与纪检监察部门、审判监督庭发生认识上的分歧，应及时报请审委会作出决定。三是中级法院督查处除了负责本院的案件质量监督外，还承担对辖区基层法院案件质量监督检查工作（基层法院可设立案件质量督查科）进行指导、组织、协调和监督的职责，包括定期召开会议，部署检查工作，适时组织检查等。中级法院督查处对下级法院案件不进行个案监督，这是上下级法院审级监督关系决定的。
三、督查的案件类型和范围。一是督查的案件不仅要涉及刑事、民事、行政的一审、二审和再审案件，执行案件亦应纳入督查范围。笔者之所以强调对执行案件的监督，是因为民事、刑事案件相较而言现在还算有纠正的途径，但对执行权力的监督制约机制则很不完善。调查权与执行权合一，执行权与财产处分权合一，调查权与审查权合一的弊端，容易产生暗箱操作，损害当事人权益，同时也给极少数素质低下的执行法官留下可乘之机。二是督查案件包括已经立案的案件、正在审理的案件和已经审结的案件，时间上大致以当年内审结的案件为限。三是督查文书包括各类生效的法律文书，如判决书、裁定书、调解书以及庭审笔录、合议庭评议笔录、宣判笔录、执行笔录、审委会笔录等。
四、制定完善制度。为了使案件质量监督检查工作有章可循，必须注重案件质量内部监督的规范化、制度化建设：一是制定《案件质量督查工作实施细则》，对责任部门、工作内容、工作程序、惩戒处理等作详细规定。二是《案件质量检查规定》，包括对刑事、民事、行政、执行案件质量的详细规定。三是严格区分违法审判责任和质量差错责任，完善《追究错案责任实施细则》和《追究执法过错责任实施细则》。现在有的法院将司法机关履行刑事赔偿义务作为刑事错案的标志，把不批准逮捕、不起诉或判决无罪的刑事案件一律视为错案，凡是被上级法院改判或发回重审的案件，一律定为错案，这是不科学的。要注意根据案件的具体情况分清法官、法官助理、审委会、庭长、分管院长、技术鉴定人员、书记员的错案责任，要纠正一有错案就认定是法官责任的观念。此外由于法律规定宽泛的原因，不同的法官对同一案件的认识、裁量有所区别，要尊重法官的自由裁量权，不要随意认定错案。四是通报制度。制定《案件、裁判文书检查通报制度》，无论是对案件评查还是抽查，均应按照公开原则将结论在一定范围内让公众知晓。定期编发《案件督查专报》，着重从办案思路、业务能力、审判作风等主观方面剖析错案发生的原因，力争找出有共性、代表性的案件进行类型归纳，为合议庭办理类案提供借鉴，促进全体法官举一反三，提高审判质量。对典型案例予以通报，听取整改反馈意见，逐步形成一套完整的动态监督体系。五是《案件质量过错责任的处罚办法》，将案件质量与法官政治、经济待遇以及考评挂钩，视错案的具体情形给予轮岗、警告、记过直至开除的处分。六是申辩制度，即允许法官对评查抽查结果、处理意见等进行申辩，使案件督查做到客观公正。
五、督查对象和方法。督查对象以办案法官为检查主体，合议庭法官、法官助理、书记员等也是监督检查对象。督查方法做到常规检查与专项检查、定期检查与临时检查、一般检查与重点检查、随机抽查与逐件评查的结合。其中常规检查范围为二审改判、发回重审案件，再审改判的案件，上级法院指令再审的案件，检察机关抗诉的案件以及法律文书等。
六、对监督者的监督问题。肖扬院长曾经指出，审判监督庭的法官“是监督法官的法官，是监督办案的法官。因此，水平应该最高，自律性应当最强。”其实这也是对案件质量督查部门同志的要求。为此要高度重视督查处人员的选拔问题，要将那些德才兼备、审判经验和社会阅历丰富、坚持原则、不怕得罪人、威望崇高优秀审判人员选拔出来，从事案件质量内部督查工作。督查公开、申诉、申辩制度以及审委会议事制度也能有效地监督督查法官。根据监督不办案的原则，督查处对主审法官接受监督意见后所作出的裁判不负错案责任。但是对于在办理监督事项时，因责任心不强对应当发现的问题没有及时发出监督意见，因而造成错案和极大不良后果的，或在限定的期限内未完成监督事项且无正当理由的，有关督查人员应负失察责任。
总之，实施案件质量内部监督，能有效解决现行法院案件内部监督体制的种种弊端，其优势非常明显：一是能有效地减少错案、冤案，维护法制权威。由于有坚实信赖的监督中坚力量，有切实可行的监督手段，有严密的监督体系，能保障法官办案被置于可靠的监督之下，从而确保司法公正。二是切实维护当事人权益，减轻当事人的讼累和经济负担，提高法院公信力。因为内部质量监督机制注重事中控制，能有效保障初审案件的质量，从而减少申诉、上访、再审案件的产生，减轻当事人的诉讼成本和经济负担。从当事人角度来思考，二审、再审程序改判原审错案，当事人为此却要多付出诉讼费用，承担了法官办错案的风险，对当事人无公平可言。因此实施案件质量内部监督也是人民法院深入贯彻实践“三个代表”重要思想，切实改进审判作风，以人民利益为最高标准的必然要求。三是既能督查实体公正，又能督查程序公正。实体公正相对容易判断，而程序公正，作为隐含在审判各个环节中的操作过程，相对“隐性”，较难检查和发现问题，这就对案件监督、检查提出了较高的要求。督查部门通过对每个承办人审结的案件、各类诉讼笔录进行个案抽查，能对是否存在未经报批的超审限案件、开庭传票日期与实际开庭日期是否相符、是否公开宣判、送达回证的签收是否规范等存在程序瑕疵的情况向相关业务庭、合议庭反映，提醒合议庭引以为戒，避免因忽视“小”问题存在而损害裁判的公正性、权威性。四是降低司法成本。与审判监督程序相比，案件质量内部监督启动易、处理快、周期短、见效快，能切实降低处理错案的司法成本。五是将案件质量督查结果与法官的晋级、晋职、年终目标考核挂钩，能使考评结果客观公正，并能促进法官增强责任心，积极钻研业务，提高办案水平。六是预防和惩治司法腐败。由于案件质量监督实施案件全程监督，根据错误苗头，督查部门能及时警示法官，防微杜渐，避免法官犯更大的错误。七是是便于各个内部监督部门配合协作和监督制约，形成整体合力。案件质量监督是法院监督体系的核心和关键，抓好案件质量监督，并发挥其龙头和纽带作用，就能与其他监督部门密切协作，最终达到形成符合法官职业特点的内部监督制约机制的目的。八是督查处作为与外部监督的联系纽带，能有效地加强外部监督力量。法院外部存在众多的外部监督，主要是各级党委、人大以及公众舆论对法院审判活动的监督，通过法院内部行政组织系统发挥作用。但是现在的外部监督在法院系统内部缺乏有效的中间环节，致使外部监督的影响无法有效地及于审判活动本身，法院对外部监督的方式停留于上催下转，结果往往不了了之。督查处监督力度大，能将来自外部的监督转化为内部监督，并将督查结果集中回复反馈，效果更好。
(作者单位：四川省宜宾市中级人民法院)
延安市人民政府办公室关于印发《延安市城市公共经营场所安全管理工作实施细则》的通知
陕西省延安市人民政府办公室
延安市人民政府办公室关于印发《延安市城市公共经营场所安全管理工作实施细则》的通知
延政办发〔2012〕74号
各县区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
《延安市城市公共经营场所安全管理工作实施细则》已经市政府审定同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一二年六月六日
延安市城市公共经营场所安全管理工作实施细则
第一章 总 则
第一条 为了进一步加强城市公共经营场所安全管理，切实保障人民群众生命和财产安全，根据《陕西省人民政府关于切实加强城市公共经营场所安全管理工作的若干意见》（陕政发〔2012〕15号）（以下简称《省政府若干意见》）精神，结合我市实际，特制定本实施细则。
第二条 城市公共经营场所安全管理工作坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的工作方针，牢固树立以人为本、安全发展的理念，全面落实经营单位安全生产主体责任、部门监管责任和政府属地监管责任，加强基础安全设施建设，严格依法监管，有效防范和坚决遏制重特大安全事故发生，促进全市城市公共经营场所安全形势持续稳定好转。
第三条 各级政府和各有关部门必须依照《省政府若干意见》及本实施细则，实施安全监管。城市公共经营场所经营单位应当严格按照国家规范、规定、标准和本实施细则的要求设置场所，依法履行职责，自觉接受安全监管。
第二章 城市公共经营场所范围
第四条 城市公共经营场所包括：各设区市、县城建成区区域内以及乡镇政府所在地营业面积大于150平方米的经营单位从事具有盈利目的经营活动的影剧院、录像厅、舞厅、卡拉ok厅、音乐茶座、游戏厅等室内公共娱乐场所；宾馆、饭店、酒家、餐馆、招待所等室内公共餐饮住宿场所；酒吧、网吧、氧吧、咖啡屋、美容美发、足浴室、棋牌室、洗浴等室内公共休闲场所；体育馆、保龄球馆、台球馆、健身馆、旱冰馆、射击场等室内体育运动健身场所；金融、保险、电信、邮政、移动通讯等对外营业场所和商场、超市、集贸市场、证券交易场所等室内营业场所。
第五条 对于企业内部自建的建筑面积超过1500平方米或者观众座位超过800人的非盈利性工人俱乐部、影剧院等公共娱乐场所以及床位数超过100个的非盈利性宾馆、培训中心等室内公共餐饮住宿场所，也应列入监管范围。
第三章 明确城市公共经营场所安全管理职责
第六条 城市公共经营场所安全管理实行属地负责原则。各级政府要切实加强对城市公共经营场所安全管理工作的组织领导，严格落实政府行政首长负责制和安全生产工作责任制，将城市公共经营场所安全管理工作纳入政府任期工作目标和年度工作计划，认真组织实施。其工作职责是：
（一）组织、监督、支持各有关部门、单位依法履行安全生产监督管理职责，落实安全生产目标责任制，督促签订城市公共经营场所安全管理目标责任书，协调解决安全生产工作中遇到的各种矛盾和问题；
（二）加强安全生产基础设施建设，加大政府对公共设施、事故隐患治理的投入；
（三）定期组织进行监督检查及隐患排查治理工作，及时消除事故隐患，依法关闭不符合安全生产条件的公共经营场所，强化对 “三合一”场所的的治理；
（四）建立健全街道（乡镇）、社区两级安全生产监督管理组织体系；
（五）法律、法规规定的其它安全生产职责。
第七条 各级政府安全生产委员会应建立城市公共经营场所安全管理工作联席会制度，认真落实定期通报、挂牌督办、联合执法、联合督导、联合约谈等制度，形成政府统一领导、安监部门综合监管、行业部门专项监管的联动工作机制。坚持每季度召开一次联席会议，必要时可随时召开，着力研究、解决城市公共经营场所安全管理工作中存在的突出问题。在举办重大活动及重要节假日期间，各级政府应组织开展城市公共经营场所及相关领域安全检查和专项治理检查，并对属地的城市公共经营场所重大安全隐患实施政府挂牌督办。
第八条 各级政府城市公共经营场所安全管理工作联席会议由同级安委办（安监局）牵头，成员有：发改、商务、文化、旅游、体育、公安、规划、城管、环保、质监、消防、工商、电力以及天然气、液化气、自来水等部门和单位组成。联席会议主要研究、协调、解决城市公共经营场所在安全方面存在的重大安全隐患整改等问题。
第九条 坚持“管行业必须管安全，管经营必须管安全”原则，负有城市公共经营场所安全监督管理职责的有关部门要按照“谁主管谁负责”、“谁主办谁负责”、“谁发证审批谁负责”和现行事权划分原则，在其法定职责范围内强化职能监督。
各级商务、文化、旅游、体育等行业管理部门对城市公共经营场所经营单位的安全管理工作实施行业监督管理。
各级公安、消防、建设、质监、环保、工商、城管、电力等部门分别对城市公共经营场所经营单位安全管理实施专项监督管理。
各级安全生产监督管理部门负责指导、协调和监督行业行政管理部门、专项管理部门履行安全监督管理职责；负责对城市公共经营场所经营单位安全管理的监督审查，依法牵头组织查处各类经营安全事故。
第十条 城市公共经营场所经营单位是安全工作的责任主体，其主要负责人（法人或法人代表）是本单位安全工作的第一责任人，对本单位安全工作全面负责。生产经营单位必须严格遵守国家、行业和地方的有关安全生产的法律、法规、规章、制度和标准，切实加强安全生产管理，建立健全各项安全生产管理制度和操作规程，完善安全生产条件，确保生产经营安全。生产经营单位从业人员超过300人的，必须设置安全生产管理机构，配备2名以上专职安全生产管理人员，并应有固定的办公场所；从业人员在300人以下的，应配备1名专职或者3名以上兼职的安全生产管理人员，或者委托具有国家规定的相关专业技术资格的工程技术人员提供安全生产管理服务。法律法规对相关行业配备安全生产管理人员另有规定的，从其规定。
第十一条 对于租赁承包或委托经营管理的产权单位与经营者必须签订安全生产管理协议，或者在承包合同，租赁合同中约定各自安全管理职责。城市公共经营场所属整体租赁承包的，经营期间安全工作由经营者负责，属多家拥有产权或者多家租赁使用的，由产权单位或租赁使用单位共同确定一家单位负责整体建筑的安全管理；经营使用者对经营范围内的安全负责，并应积极配合产权或委托统一管理的单位做好相关安全工作。
第十二条 城市公共经营场所经营单位安全生产管理机构和专（兼）职安全生产管理人员的主要职责是：
（一）贯彻执行安全生产法律、法规和国家标准、行业标准;
（二）协助单位负责人制定安全生产管理制度和安全技术操作规程；
（三）组织开展安全检查，及时查处事故隐患和违章行为，并督促其限期整改完善；
（四）组织开展安全生产宣传、教育、培训，总结推广安全管理经验，及时做好安全管理资料的收集、整理和归档工作；
（五）参与经营单位建设项目安全设施的审查和管理；
（六）协助政府职能部门调查和处理安全生产事故，分析事故原因，提出整改建议；
（七）定期向单位主要负责人报告安全生产情况；
（八）协助单位主要负责人定期组织开展应急救援演练；
（九）生产经营单位赋予的其它安全生产职责。
第十三条 城市公共场所经营单位负责对经营责任人和从业人员的安全技能和安全常识进行岗前教育培训，增强安全意识。消防安全重点单位人员的培训应每半年至少组织1次。教育培训记录须留存2年以上。
第十四条 城市公共经营场所经营单位主要负责人、安全管理人员和特殊工种人员，应经劳动安全培训考核合格，做到持证上岗。
第四章 规范生产经营行为
第十五条 公共娱乐场所、公共餐饮住宿场所、公共休闲场所、公共体育运动健身场所禁止设置在文物古建筑、博物馆、图书馆和档案馆等建筑内。
第十六条 城市公共经营场所中具有娱乐功能的餐饮场所、公共休闲场所、公共体育运动健身场所不得设置在地下第二层及第二层以下。一般设置在耐火等级不低于二级的建筑内的第一层至第二层的靠外墙部位。
设置在建筑物其他楼层时应当符合下列规定：设置在地下一层时，地下一层地面与室外出入口地坪的高差不得大于10米；一个厅、室的建筑面积不得大于200平方米；应当依照国家工程建筑消防技术标准的规定设置防烟、排烟设施；应当设置火灾自动报警系统和自动喷水灭火系统；严禁使用液化石油气。已经核准设置在三级耐火等级内的，应当符合国家工程建筑消防技术标准的特定要求；已经核准设置在四层及四层以上和地下一层且一个厅、室的建筑面积超过200平方米的，有关行业监管部门和消防监督管理部门要依法责令经营单位采取有效措施，限期加以整改；对确实无法整改合格的经营场所，要取消年度审验资格，依法予以取缔。
第十七条 城市公共经营场所严禁有下列行为：
（一）在营业、活动时进行电气焊、油漆粉刷等施工、维修作业；
（二）在营业、活动时将安全出口、疏散楼梯上锁、阻塞；
（三）超过额定人数；
（四）观众厅内设置在横向走道之间的座位排数和纵向走道之间的单排座位个数违反消防技术标准，疏散走道内设置临时座位等服务设施；
（五）超负荷用电、违反操作规程私拉乱接临时电线；
（六）生产、储存、经营易燃易爆危险物品等。
第十八条 公共休闲娱乐、餐饮住宿、体育运动健身等场所禁止使用有引起明火隐患的器具取暖，禁止使用明火照明、明火飞行器；禁止在营业场所的同一防火分区内设置员工宿舍，或者将营业场所作为员工宿舍使用，或者在营业场所内留宿无关人员；禁止在公共娱乐场所充装、销售、施放用氢气等易燃气体充装的气球。
第十九条 城市公共经营场所生产经营单位应建立健全严格的值班和交接班制度，在每日营业开始前和结束后，对营业区域进行全面安全检查，及时发现和消除电气隐患、燃气泄露隐患和烟头火灾隐患。检查和巡查要做好记录，并建立安全台账。
第五章 加强城市公共经营场所安全监管
第二十条 各级政府要把城市公共经营场所安全知识宣传和教育培训纳入安全宣传、教育培训总体计划，做到同部署、同检查、同考评；专项安全监督管理部门和宣传部门要加强联系，密切配合，积极利用广播、电视、报纸和网络，广泛宣传安全知识，普及防火、灭火知识和逃生自救常识；公共经营场所经营单位要设置醒目的疏散示意图、安全指示标志，引导顾客熟悉场所环境，注意自身安全；有条件的场所要利用电子屏幕适时提醒顾客注意安全，提升公众对城市公共经营场所安全隐患整治、事故预防的认识，自觉遵守安全规定，确保经营场所安全。
第二十一条 城市公共经营场所生产经营单位要建立隐患排查制度，积极开展经常性的安全隐患自查自改。各级政府行业监督管理部门、专项安全监督管理部门要定期组织安全检查，依法督促生产经营单位加大隐患整改力度，及时消除安全隐患，确保公共经营场所安全。对于查出的重大安全隐患，市、县两级政府安委会实行挂牌督办制度，对隐患整改不力造成事故的，要从严从重处罚，并依法追究企业和相关负责人的法律责任。
第二十二条 各级政府要依法加强应急救援管理。影剧院、录像厅、舞厅、卡拉ok厅、音乐茶座、游戏厅等室内公共娱乐场所；床位超过50个的宾馆、饭店、招待所和一次就餐人数超过100人的酒家、餐馆等室内公共餐饮住宿场所；营业面积超过300平方米的酒吧、网吧、氧吧、咖啡屋、美容美发、足浴室、棋牌室、洗浴等室内公共休闲场所；营业面积超过500平方米的体育馆、保龄球馆、台球馆、健身馆、旱冰馆、射击场等室内体育运动健身场所；一次最大容纳人数超过100人的金融、保险、电信、邮政、移动通讯等对外营业场所和营业面积超过500平方米商场、超市、集贸市场、证券交易场所等人员聚集密度较大的经营单位应制定生产安全事故应急救援预案。国标AQ《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》规定，事故应急救援预案分为总体预案、专项预案和现场处置方案。事故应急救援预案包括应急救援组织、危险目标、启动程序、紧急处置等内容。应急救援预案应报安监部门审查合格备案后，由城市公共经营场所经营单位定期组织演练，并做好记录，建立台账。
第二十三条 新建、扩建、改建的，每层面积超过3000平方米或建筑面积超过9000平方米的商场、超市和座位超过1500个的影剧院等公共经营性建筑工程应按照《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全总局第36号令）等有关要求，依法纳入建设项目安全设施“三同时”监督管理范围，从源头上把好城市公共经营场所市场准入关。
第二十四条 对于已经建成或已经投入使用，且每层面积超过3000平方米或建筑面积超过9000平方米的商场、超市和座位超过1500个的影剧院等公共经营场所，经营单位应按规定委托有资质的安全评价机构编制安全验收评价或安全现状评价，经审查合格，并办理《城市公共经营场所安全管理监督审查意见书》后，方可投入使用。城市公共经营场所的安全现状评价应每4年评价审查一次。
安全评价机构对安评过程和安评结果负责。
第二十五条 消防、安监等部门依法对城市公共经营场所经营单位实行消防安全专项检查验收和安全管理监督审查制度，并列入各级商务、文化、旅游、体育、公安、工商等行政管理部门行业审批、工商登记及年度审验的前置条件，从源头上消除先天性安全隐患，杜绝不具备安全条件的场所投入使用。
第二十六条 市、县区两级安全生产监督管理部门负责对城市公共经营场所和经营单位安全管理情况进行监督审查。按照“分级审查、属地监管”的原则，市级安全生产监督管理部门负责对全市建筑面积超过2000平方米以上的城市公共经营场所安全管理工作的监督审查。公共经营场所安全管理监督审查的内容包括：
（一）公共经营场所经营单位安全生产管理制定建立健全及落实情况；
（二）公共经营场所经营单位主要负责人、安全管理人员和特殊工种人员的持证培训上岗情况和其他从业人员上岗培训记录；
（三）公共经营场所经营单位事故应急救援预案审查备案情况；
（四）公共经营场所建设项目“三同时”执行情况：
（五）安全现状情况。
第二十七条 各级政府要将城市公共经营安全管理工作纳入政府安全目标考核体系，逐级签订城市公共经营场所安全管理工作目标责任书，定期对下级政府和有关部门履行城市公共经营场所安全管理职责情况进行监督检查。对下级政府及相关部门不履行或不认真履行工作职责，涉及城市公共经营场所安全的事项未依照法律法规和规章制度实施审批、监督检查的，或者对重大隐患整改不力的，要依法依纪追究有关领导和责任人的责任；对因工作不力、失职、渎职，导致重特大事故发生的，或者造成重大人员伤亡和经济损失，社会影响恶劣的，实行“一票否决”，依法追究有关责任人的责任。
第五章 附 则
第二十八条 对本实施细则发布执行前，未经消防安全专项检查验收和安全管理审查的，但已经开业或者使用的城市公共经营场所，各级行业行政管理部门、专项管理部门要督促公共经营场所经营单位，在2013年1月1日前重新申报进行消防安全专项检查验收和安全管理审查，否则不得继续经营。
第二十九条 本实施细则由市安监局负责解释。
第三十条 本实施细则自发布之日起施行。
