公益诉讼理论瓶颈的突破/王裕好
作者:法律资料网 时间:2024-06-29 00:11:21 浏览:9548
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公益诉讼理论瓶颈的突破
作者：安徽省青阳县司法局 王裕好
内容摘要：当今，公益诉讼成为全社会关注的一大热点。如何尽快立法已经成为一项不容回避的挑战。本文从客观方面对公益诉讼作出界定并分类，理性地提出一套“原告当事人资格”程序障碍的解决办法，并对相关制度构建进行设想，希望能对我国公益诉讼理论的发展有所帮助。
关键词：公益诉讼 原告当事人资格 完全公益诉讼 涉及公益诉讼
正 文
一、 一则新闻引发思考
2007年04月28日中国新闻网转载了一则标题为“李察·基尔在印度拥吻谢蒂，被法院控告猥亵罪，现正被通缉”的新闻①：好莱坞57岁的李察·基尔(Richard Gere)日前在印度一项公益活动中开玩笑公然狂吻宝莱坞（印度影视基地）当红女星希巴·谢蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民认为李察·基尔公开做出猥亵行为“极为色情淫猥”，于是向法院提出告诉。法官看过电视录像后发出拘捕令，经常前往印度的李察·基尔有可能面临三个月的刑期或是换算成罚金支付。民风保守的印度，类似这种因“公开猥亵”而向法院提出告诉的事件层出不穷，案件堆积如山，几乎瘫痪法院作业。
从中可以看出，一方面印度的公益诉讼已深入社会的诸多层面，并打破传统的刑民界限，救济及时有力；另一方面，受案范围的宽泛甚至法官可主动将信件当作令状处理 ，使得公益诉讼数量惊人，审理迟缓导致司法调整功能大打折扣。我国的公益诉讼尚处于理论襁褓，近年类似案件却节节攀升，成为公众关注的焦点，例如牙防组案件、雀巢奶粉件案、进津费案件等。这些案件之所以形成，通常是因为现行制度存在这样或那样的缺陷。人们希望通过这些公益案件的判决为将来的立法提供丰富的资源以形成新的规则。民事诉讼法、行政诉讼法修改在即，数次出炉的专家建议稿都将公益诉讼作为一项重要的法律制度予以规定。
笔者认为：我国社会主义初级阶段之国情决定了我国公益诉讼必须具有中国特色：既要坚持在党的领导下整合多层资源、调动各方力量、坚持预防为主化解社会矛盾，又要凸显依法治国方略，充分大胆地运用司法审判手段维护公共利益，使之成为人民民主法律监督的新型渠道。实践证明，一些复杂的社会矛盾通过司法途径转化为法律问题，使当事人思维趋于理性化，有效地发泄不满、愤怒等情绪，可以防止纠纷激化，达到平衡利益冲突，维护安定团结，促进社会和谐之目的。
二、公益诉讼概况暨基本分类
公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，而是一种以诉讼目的为基准界定的概念。什么是公益诉讼，现在实务界和理论界内部及相互之间尚未达成共识。通说认为：公益诉讼是一种法院依法审理的由检察机关、公益团体或个人所根据法律规定提起的具有公益性质的诉讼，诉讼目的是维护国家、集体利益和社会秩序。下面先从公益诉讼的“立案”和“受理”谈起：
现代社会，当事人在发生争议和纠纷之后能否进入法院并获得公正的司法救济是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。为了使公民的司法救济权得到切实有效的保障，现代法治国家大多在宪法中确认了公民的裁判请求权即诉权，以使公民诉诸司法的权利获得强有力的保障。当事人诉权包括程序意义诉权和实体意义诉权。诉权的行使必须要有完善的程序制度作为保障，其中，法院就起诉的审查对当事人诉权保障至关重要。我国现行民事诉讼法第一百零八条第（一）项规定，起诉的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而利害关系是一种实体上的关系。不对起诉进行实体上的审查，尤其是诉的利益的审查，往往无法解决是否受理的问题。
民诉法专家修改建议稿第三稿明确规定了当事人的诉权:当事人向法院提起诉讼，法院应当立案登记,不得拒收当事人的起诉状。② 这样一来，“立案”和“受理”就实质上区分开来，立案登记的起诉状只要形式符合要求，法院无须审查是否有具体的事实和理由，这点有待受理后的审理阶段解决。
然而，我们必须强调:实行立案登记制不等于法院对于滥诉无计可施，立案后审查不符合法定起诉条件（既有的起诉条件较为苛刻，需修改），在给予起诉人充分辩论与程序保障的情况下裁定不予受理仍是法院固有的权力，否则任何别有用心者都可以让法院陷入案海的深渊。本文起首的“印度现象”即是很好的例证。
法律固有的概括性和滞后性也提醒我们：法院面对公益诉讼必须比以往任何时候更多地体现司法能动性，及时肩负起调节新形势下不同利益集团之间矛盾的重任。面对唐诘诃德式的柔弱个体挑战庞大的行业垄断机构，基于正当性的自由判断与裁量是公正审理的必备要件。
“原告当事人资格”仍将作为法定起诉条件之一,这也是公益诉讼理论中最为法学界关注的问题，被誉为“公益诉讼瓶颈”。我国现行的三大诉讼法中，关于起诉权的规定虽然不同，但其共同点可归集为原告必须是认为自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这无形忽略了公益诉讼实质上的存在，对公共利益的救济之门无法敞开。例如，1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”是首例个税举报人向行政部门举报他人偷税未果而提起行政诉讼要求主管机关履行职责的案件。该案中法院对被告所提出的“原告不是其稽查行政行为的相对人，并不具有提出此项诉讼请求的权利”的主张予以了支持③。又如2000年浙江省台州市著名画家严正学状告该市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地一案中，法院则以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系为由，驳回了其诉讼请求。
研究此问题须从公益诉讼的基本分类作手：
作为一个已约定俗成的法律用语，公益诉讼的概念核心应为“公益”，即“公共利益”。而公共利益在某个诉讼中的有无及比重的判断又是核心的“关键”，因为公益比例不同，救济方式与力度当然有所区分。如果公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地，逐渐影响到社会和谐的构建，那么“公益”的界定应相对从宽：不仅指被侵犯客体系完整的国家、集体利益或社会利益，而且包括能够引发普遍社会意义的“私益诉讼”（即相对于公益诉讼的传统诉讼）中彰显的“公益”。
由此，笔者提出公益诉讼最具有研究意义的分类：完全公益诉讼和涉及公益诉讼。
（ 一）、完全公益诉讼是指起诉人并非出于维护自身权益,完全因为公共利益受到侵害或威胁而依法向法院提起的诉讼。
随着市场经济的蓬勃发展，以及政府和其他权力机构在社会、经济生活中触角的延伸，某些行为可能影响到不特定的或者不可辨认的群体权利。例如，向河流或湖泊排放污染物，可能伤害到全体需要清洁水源的人的利益；向大气中排放有毒气体就会伤害到所有依靠呼吸空气生活的人的利益；增加铁路公路运费影响到其他需要使用交通运输工具的人的利益等等。上述案件产生的结果主要是公共性的伤害（本质上是对不特定的一群人的伤害），起诉人如果并非出于一己之利而是为了公共权益得以维护，则属完全公益诉讼。
根据有无直接受害人，完全公益诉讼又可分为无直接受害人的完全公益诉讼工和有直接受害人的完全公益诉讼。
1、无直接受害人的完全公益诉讼是指被起诉人有不法行为或侵权行为，权利受损主体为不可辨认的群体，难以确定直接受害人。例如卫星发射企业在大气层外排放太空垃圾；某出版物宣扬一夫多妻制等等。
2、有直接受害人的完全公益诉讼是指直接受害人因无完全民事行为能力又无法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到强烈震慑等原因而无法提起诉讼，且不起诉将使公共物质利益或公共道德 受损，人民检察院、公益团体或个人以自己的名义（与此不同，法律援助是以受害人的名义进行运作）提起诉讼，要求对直接受害人的权益加以司法保护。桐城市人民法院不久前审理了一起市民政局以原告身份为弱智流浪女追索交通事故赔偿费的案件即属此类④。广义上看，检察院以国家名义提起的刑事诉讼亦属此类，由于刑事诉讼法已作明确规定，本文无需赘述。
需要注意的是：有直接受害人的完全公益诉讼中受害人利益与公共利益虽有联系但不完全重合，直接受害人不愿起诉、放弃诉讼且为唯一受害人的，其他组织和个人无权进行诉讼（公共利益的缺损可通过其他非诉途径救济），强行起诉或审理都侵犯了当事人的处分权，于法无据。
（二）、涉及公益诉讼是指起诉人出于维护自身权益向法院提起的涉及公共利益的诉讼。
北京61岁老人王立堂诉“藏秘排油茶”名人虚假广告系列案即属此类⑤。是否将它划入公益诉讼的范围目前学术界有两种观点，一种主观论，一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上增进公共利益，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼；主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上也维护了公众利益，不能认为是公益诉讼⑥。笔者认为，个人利益与公共利益常相互交织，对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断并不恰当，只要诉讼活动客观上具有公益性质，应当视为公益诉讼。民诉法专家修改建议稿初稿第82条规定：“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件，检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼，具有当事人的诉讼权利义务。”这可能是“涉及公益诉讼”概念的唯一“法律”依据。涉及公益诉讼形式上除检察院参加外与一般私益诉讼相同，实践中由于诉讼具有公共利益性法院审理时应优先作为公益诉讼看待。
根据 “涉及公益”的认定主体不同，涉及公益诉讼可分为法院认定的涉及公益诉讼和检察院认为的涉及公益诉讼。
1、法院认定的涉及公益诉讼
法院认为受理的案件涉及公共利益即作出公告，并通知检察院参加诉讼。当事人可以向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请，由法院决定。检察院接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”属自由裁量范畴，是法院作为矫正公权泛滥、维护社会良知机器固有的资本，不应过多限制。司法实践中要注意集团诉讼与公益诉讼的区分，前者人数虽无法确定但并非无限，所体现的利益也不一定是公共利益。
2、检察院认为的涉及公益诉讼
检察院认为法院受理的案件涉及公共利益，可通知法院：自己将以公益人的身份参加诉讼。这是检察机关行使法律监督职权的具体表现。当事人向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请未获肯定后可向检察院提出相关申请。此类公益诉讼检察院应当出庭，否则法院作为一般私益诉讼审理。
三、完全公益诉讼的原告当事人资格
国务院关于松花江流域水污染防治规划（2006-2010年）的批复
国务院
国务院关于松花江流域水污染防治规划（2006-2010年）的批复
国函〔2006〕77号
内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省人民政府，发展改革委、财政部、建设部、水利部、环保总局、开发银行：
环保总局、发展改革委《关于请求批准〈松花江流域水污染防治规划（2006-2010年）〉的请示》（环发〔2006〕101号）收悉。现批复如下：
一、原则同意《松花江流域水污染防治规划（2006-2010年）》（以下简称《规划》），请你们认真组织实施。到2010年，要使松花江流域大中城市集中式饮用水水源地得到治理和保护，完成重点城市污水处理和重点工业污染源的治理任务，使重点污染隐患得到有效治理和监控，主要污染物排放总量得到有效控制，大中城市污染严重水域水质有所改善，流域水环境监管及水污染预警和应急处置能力显著增强；松花湖等48个城镇集中式饮用水水源地水质达到Ⅲ类，松花江、第二松花江、嫩江、牡丹江干流水质基本达到Ⅲ类，流域监测断面重金属等有毒污染物水质指标达到Ⅱ类；全流域主要污染物（化学需氧量）排放量比2005年削减12.6%，大中城市污水处理率不低于70%。
二、《规划》是松花江流域水污染防治工作的重要依据，松花江流域的经济建设活动必须符合《规划》的要求。内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省（以下称三省区）人民政府和国务院有关部门要根据《规划》提出的目标、任务和要求，抓紧制订本行政区域和本部门的实施计划，纳入各级国民经济和社会发展年度计划，逐项落实，统筹实施。
三、三省区人民政府是《规划》实施的责任主体，要加强对《规划》实施的组织和领导，将松花江流域水污染防治工作目标、任务和措施纳入地方各级人民政府环境保护目标责任制，并分解落实到企业，实行年度目标管理，定期进行考核，考核结果向社会公布。要建立多元化投入机制，多方筹集规划项目建设资金；要加强项目建设和运营管理，加大环境执法和监管力度；要推进污水处理收费制度，把标准提高到合理水平，推进污水处理产业化，确保治理项目建成后正常运行。对地方配套资金和污水处理费收费不到位的地区，国家不安排中央补助资金。
四、国务院有关部门要根据各自的职能分工，加强对《规划》实施的指导、支持和监督检查。《规划》中提出的需要国家支持的项目，由发展改革委按程序审批并予以安排；有关饮用水水源地、重点工业污染源、区域环境污染防治和环保监管、执法工作由环保总局指导和监督；城镇污水处理工程（含再生水利用和污泥综合处理处置工程）的建设和运行工作由建设部指导和监督；《规划》中提出的优惠政策和奖惩措施由发展改革委、财政部、环保总局会同建设部等有关部门研究落实；《规划》实施情况的评估和考核由环保总局、发展改革委、建设部等相关部门负责，结果向国务院报告。
五、三省区人民政府和国务院有关部门要统一认识，密切协作，相互配合，认真落实保障《规划》实施的各项措施，确保松花江流域水污染防治目标如期实现，促进当地经济社会可持续发展。
国务院
二○○六年八月二十三日
农业行政许可听证程序规定
农业部
中华人民共和国农业部令
第35号
《农业行政许可听证程序规定》业经2004年6月25日农业部第23次常务会议审议通过，现予公布，自2004年7月1日起施行。
部长 杜 青 林
二○○四年六月二十八日
农业行政许可听证程序规定
第一章 总 则
第一条 为了规范农业行政许可听证程序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《行政许可法》，制定本规定。
第二条 农业行政机关起草法律、法规和省、自治区、直辖市人民政府规章草案以及实施行政许可，依法举行听证的，适用本规定。
第三条 听证由农业行政机关法制工作机构组织。听证主持人、听证员由农业行政机关负责人指定。
第四条 听证应当遵循公开、公平、公正的原则。
第二章 设定行政许可听证
第五条 农业行政机关起草法律、法规和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，在草案提交立法机关审议前，可以采取听证的形式听取意见。
第六条 农业行政机关应当在举行听证30日前公告听证事项、报名方式、报名条件、报名期限等内容。
第七条 符合农业行政机关规定条件的公民、法人和其他组织，均可申请参加听证，也可推选代表参加听证。
农业行政机关应当从符合条件的报名者中确定适当比例的代表参加听证，确定的代表应当具有广泛性、代表性，并将代表名单向社会公告。
农业行政机关应当在举行听证7日前将听证通知和听证材料送达代表。
第八条 听证按照下列程序进行：
（一）听证主持人介绍法律、法规、政府规章草案设定行政许可的必要性以及实施行政许可的主体、程序、条件、期限和收费等情况；
（二）听证代表分别对设定行政许可的必要性以及实施行政许可的主体、程序、条件、期限和收费等情况提出意见；
（三）听证应当制作笔录，详细记录听证代表提出的各项意见。
第九条 农业行政机关将法律、法规和省、自治区、直辖市人民政府规章草案提交立法机关审议时，应当说明举行听证和采纳意见的情况。
第三章 实施行政许可听证
第一节 一般规定
第十条 有下列情形之一的，农业行政机关在作出行政许可决定前，应当举行听证：
（一）农业法律、法规、规章规定实施行政许可应当举行听证的；
（二）农业行政机关认为其他涉及公共利益的重大行政许可需要听证的；
（三）行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人在法定期限内申请听证的。
第十一条 听证由一名听证主持人、两名听证员组织，也可视具体情况由一名听证主持人组织。
审查行政许可申请的工作人员不得作为该许可事项的听证主持人或者听证员。
第十二条 听证主持人、听证员有下列情形之一的，应当自行回避，申请人、利害关系人也可以申请其回避：
（一）与行政许可申请人、利害关系人或其委托代理人有近亲属关系的；
（二）与该行政许可申请有其他直接利害关系，可能影响听证公正进行的。
听证主持人、听证员的回避由农业行政机关负责人决定，记录员的回避由听证主持人决定。
第十三条 行政许可申请人、利害关系人可以亲自参加听证，也可以委托1-2名代理人参加听证。
由代理人参加听证的，应当向农业行政机关提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书应当载明委托事项及权限，并经听证主持人确认。
委托代理人代为放弃行使听证权的，应当有委托人的特别授权。
第十四条 记录员应当将听证的全部内容制作笔录，由听证主持人、听证员、记录员签名。
听证笔录应当经听证代表或听证参加人确认无误后当场签名或者盖章。拒绝签名或者盖章的，听证主持人应当在听证笔录上注明。
第十五条 农业行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。
法制工作机构应当在听证结束后5日内，提出对行政许可事项处理意见，报本行政机关负责人决定。
第二节 依职权听证程序
第十六条 农业行政机关对本规定第十条第一款第（一）、（二）项所列行政许可事项举行听证的，应当在举行听证30日前，依照第六条的规定向社会公告有关内容，并依照第七条的规定确定听证代表，送达听证通知和材料。
第三节 依申请听证程序
第十七条 符合本规定第十条第一款第（三）项规定的申请人、利害关系人，应当在被告知听证权利后5日内向农业行政机关提出听证申请。逾期未提出的，视为放弃听证。放弃听证的，应当书面记载。
第十八条 听证申请包括以下内容：
（一）听证申请人的姓名和住址，或者法人、其他组织的名称、地址、法定代表人或者主要负责人姓名；
（二）申请听证的具体事项；
（三）申请听证的依据、理由。
听证申请人还应当同时提供相关材料。
第十九条 法制工作机构收到听证申请后，应当对申请材料进行审查；申请材料不齐备的，应当一次告知当事人补正。
有下列情形之一的，不予受理：
（一）非行政许可申请人或利害关系人提出申请的；
（二）超过5日期限提出申请的；
（三）其他不符合申请听证条件的。
不予受理的，应当书面告知不予受理的理由。
第二十条 法制工作机构审核后，对符合听证条件的，应当制作《行政许可听证通知书》，在举行听证7日前送达行政许可申请人、利害关系人。
《行政许可听证通知书》应当载明下列事项：
（一）听证事项；
（二）听证时间、地点；
（三）听证主持人、听证员姓名、职务；
（四）注意事项。
第二十一条 听证应当在收到符合条件的听证申请之日起20日内举行。
行政许可申请人、利害关系人应当按时参加听证；无正当理由不到场的，或者未经听证主持人允许中途退场的，视为放弃听证。放弃听证的，记入听证笔录。
第二十二条 承办行政许可的机构在接到《行政许可听证通知书》后，应当指派人员参加听证。
第二十三条 听证按照下列程序进行：
（一）听证主持人宣布听证开始，宣读听证纪律，核对听证参加人身份，宣布案由，宣布听证主持人、记录员名单；
（二）告知听证参加人的权利和义务，询问申请人、利害关系人是否申请回避；
（三）承办行政许可机构指派的人员提出其所了解掌握的事实，提供审查意见的证据、理由；
（四）申请人、利害关系人进行申辩，提交证据材料；
（五）听证主持人、听证员询问听证参加人、证人和其他有关人员；
（六）听证参加人就颁发行政许可的事实和法律问题进行辩论，对有关证据材料进行质证；
（七）申请人、利害关系人最后陈述；
（八）听证主持人宣布听证结束。
第二十四条 有下列情形之一的，可以延期举行听证：
（一）因不可抗力的事由致使听证无法按期举行的；
（二）行政许可申请人、利害关系人临时申请回避，不能当场决定的；
（三）应当延期的其他情形。
延期听证的，应当书面通知听证参加人。
第二十五条 有下列情形之一的，中止听证：
（一）申请人、利害关系人在听证过程中提出了新的事实、理由和依据，需要调查核实的；
（二）申请听证的公民死亡、法人或者其他组织终止，尚未确定权利、义务承受人的；
（三）应当中止听证的其他情形。
中止听证的，应当书面通知听证参加人。
第二十六条 延期、中止听证的情形消失后，由法制工作机构决定恢复听证，并书面通知听证参加人。
第二十七条 有下列情形之一的，终止听证：
（一）申请听证的公民死亡，没有继承人，或者继承人放弃听证的；
（二）申请听证的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织放弃听证的；
（三）行政许可申请人、利害关系人明确放弃听证或者被视为放弃听证的；
（四）应当终止听证的其他情形。
第四章 附 则
第二十八条 听证不得向当事人收取任何费用。听证经费列入本部门预算。
第二十九条 法律、法规授权组织实施农业行政许可需要举行听证的，参照本规定执行。
第三十条 本规定的期限以工作日计算，不含法定节假日。
第三十一条 本规定自2004年7月1日起施行。
